在國(guó)際直接投資實(shí)踐中，東道國(guó)政府市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面政策變動(dòng)始終是海外投資者面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)之一。準(zhǔn)確評(píng)估這一風(fēng)險(xiǎn)的大小、發(fā)生的概率，是跨境投資正確決策的重要內(nèi)容。審視解析韓國(guó)濟(jì)州島中資目前的困局，對(duì)我國(guó)企業(yè)的海外投資有利。

　　濟(jì)州道政府阻擊中資風(fēng)波始末

　　由于氣候宜人，風(fēng)光明媚，且2010年以來(lái)實(shí)施了不動(dòng)產(chǎn)投資移民制度，濟(jì)州島成為近年中國(guó)居民旅游的熱點(diǎn)，也是中國(guó)企業(yè)、居民海外投資置業(yè)的熱門(mén)地區(qū)。但自6月初以來(lái)，濟(jì)州道新知事元喜龍阻擊中國(guó)投資風(fēng)波乍起，至今仍在持續(xù)發(fā)酵，甚至可能進(jìn)一步擴(kuò)大，外資、外國(guó)人在濟(jì)州原本友好的商業(yè)和生活環(huán)境已經(jīng)急劇惡化，預(yù)計(jì)還將進(jìn)一步惡化。

　　這場(chǎng)風(fēng)波的苗頭在濟(jì)州道知事競(jìng)選期間就已經(jīng)露頭，元喜龍將抨擊中資和中國(guó)人對(duì)濟(jì)州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“負(fù)面影響”作為競(jìng)選主題之一，為自己贏得了不少人氣與喝彩。在6月4日韓國(guó)地方選舉中當(dāng)選之后，元喜龍頻頻針對(duì)中國(guó)資本發(fā)表攻擊性言論，指責(zé)綠地、藍(lán)鼎等中國(guó)大公司在濟(jì)州投資的大項(xiàng)目屬于“投機(jī)資本”，聲稱中國(guó)人在濟(jì)州買(mǎi)地之后可能圈占起來(lái)成為“中國(guó)城”，對(duì)已經(jīng)獲得上屆道政府批準(zhǔn)、但未開(kāi)工的中資項(xiàng)目許可證書(shū)“一一檢驗(yàn)并從頭開(kāi)始”，并宣布將大幅提高外國(guó)人通過(guò)購(gòu)買(mǎi)房地產(chǎn)獲得濟(jì)州永久居留權(quán)的條件。

　　中國(guó)藍(lán)鼎集團(tuán)濟(jì)州開(kāi)發(fā)公司投資建設(shè)的“神話歷史公園”項(xiàng)目A、R、H區(qū)塊占地近252萬(wàn)平方米，原計(jì)劃截至2018年投資2.56萬(wàn)億韓元(約合25億美元)建設(shè)公園、酒店、度假村等一系列娛樂(lè)觀光設(shè)施，6月24日舉行開(kāi)工儀式。6月17日，當(dāng)選濟(jì)州道知事不足半個(gè)月的元喜龍突然表示，當(dāng)?shù)貧g迎健康的中國(guó)資本，但堅(jiān)決反對(duì)投機(jī)性中國(guó)資本，要求將該項(xiàng)目的后續(xù)審批等全部移交給新的濟(jì)州道廳。6月20日，濟(jì)州道政府向藍(lán)鼎濟(jì)州開(kāi)發(fā)公司發(fā)出通知，聲稱通過(guò)核查5月30日申請(qǐng)的濟(jì)州神話歷史公園A區(qū)和R區(qū)的建筑許可，發(fā)現(xiàn)建筑許可申請(qǐng)面積和開(kāi)發(fā)承認(rèn)面積之間存在一定差異，要求在8月29日之前進(jìn)行完善。

　　綠地集團(tuán)是第一家躋身財(cái)富全球五百?gòu)?qiáng)排行榜的以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為主業(yè)的中國(guó)企業(yè)，至今已進(jìn)入美、加、澳、英、德、西班牙、韓、泰、馬來(lái)西亞等9國(guó)的14座城市，2013年海外房地產(chǎn)業(yè)務(wù)銷(xiāo)售收入達(dá)30億元，2014、2015年目標(biāo)分別為200億元、400億元。此前，綠地集團(tuán)在濟(jì)州島已投資9億美元開(kāi)發(fā)健康醫(yī)療城項(xiàng)目，在積累成功經(jīng)驗(yàn)后與韓國(guó)樂(lè)天公司聯(lián)合開(kāi)發(fā)的“夢(mèng)塔”(綠地濟(jì)州夢(mèng)想大廈)項(xiàng)目位于濟(jì)州島商業(yè)圈核心，是集酒店、酒店式公寓等于一體的旅游度假城，計(jì)劃投資額達(dá)60億元，建筑面積約31.3萬(wàn)平方米，主建筑物高218米，是濟(jì)州最高雙子塔，建成后將成為濟(jì)州島新地標(biāo)。元喜龍上任之后，夢(mèng)塔項(xiàng)目也陷入停滯。

　　在阻擊中資大項(xiàng)目的同時(shí)，濟(jì)州道政府還宣布將大幅提高外國(guó)人通過(guò)房地產(chǎn)投資獲得永久居留權(quán)的條件。

　　自2010年實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)投資制度以來(lái)，濟(jì)州島的政策一直是投資濟(jì)州島5億韓元以上房地產(chǎn)并經(jīng)過(guò)5年就可獲得永久居留權(quán)(F-5)；6月20日，元喜龍的職務(wù)交接委員會(huì)宣布，以后外國(guó)人要獲得濟(jì)州道永久居留權(quán)，除購(gòu)買(mǎi)5億韓元(約合50萬(wàn)美元)以上房地產(chǎn)外，還必須另外購(gòu)買(mǎi)5億韓元“濟(jì)州地方開(kāi)發(fā)債券”；同時(shí)將實(shí)施“永居權(quán)總量制”，將移民總數(shù)控制在濟(jì)州島人口總數(shù)的1%，約6000人。

　　隨著時(shí)間流逝，這場(chǎng)風(fēng)波已出現(xiàn)蔓延之勢(shì)。8月31日，與元喜龍同屬韓國(guó)執(zhí)政黨新國(guó)家黨的議員金熙國(guó)公開(kāi)濟(jì)州道政府提交的資料，聲稱從2009年至今年6月末，中國(guó)人持有的濟(jì)州土地面積從2萬(wàn)平方米增長(zhǎng)到592.2萬(wàn)平方米，增幅超過(guò)295倍；其公示地價(jià)從4億韓元上漲至5807億韓元，暴漲約1450倍。且中國(guó)人持有的濟(jì)州土地中近一半(277.3萬(wàn)平方米)是今年上半年購(gòu)置的，表明中國(guó)人在濟(jì)州購(gòu)地提速，聲稱預(yù)計(jì)中國(guó)人購(gòu)置的濟(jì)州土地累計(jì)面積今年將突破700萬(wàn)平方米，達(dá)到濟(jì)州島附近馬羅島(30萬(wàn)平方米)的20倍以上。韓國(guó)某些媒體對(duì)這些資料大力渲染，言外之意，就是認(rèn)為中資已經(jīng)對(duì)濟(jì)州島構(gòu)成了“威脅”。

　　變更外資市場(chǎng)準(zhǔn)入政策的不合理

　　經(jīng)過(guò)這場(chǎng)風(fēng)波，外資、外國(guó)人在濟(jì)州的商業(yè)和生活環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，對(duì)在韓外資構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。而且，濟(jì)州道現(xiàn)政府、某些韓國(guó)議員和媒體對(duì)濟(jì)州島中資的指責(zé)不僅站不住腳，也有悖韓國(guó)中央政府、其他地區(qū)努力招徠外資的政策。

　　不錯(cuò)，根據(jù)濟(jì)州道現(xiàn)政府提出的資料，中國(guó)人持有的濟(jì)州土地增長(zhǎng)不少，在外國(guó)人持有的濟(jì)州土地總額中所占比重也大幅提升。2009年至今年6月末，在外國(guó)人持有的濟(jì)州土地中，中國(guó)人所占比例從不足1%飆升至43%，美國(guó)人由49%減少到27%，其他亞洲國(guó)家所占比例由11%減少到6%。但盡管如此，外國(guó)人購(gòu)買(mǎi)持有的濟(jì)州土地總面積也只有1373.8萬(wàn)平方米，僅占濟(jì)州島總面積的1%；與2009年的760.8萬(wàn)平方米相比，4年半增長(zhǎng)81%，也談不上驚人。

　　元喜龍及其領(lǐng)導(dǎo)的濟(jì)州道現(xiàn)政府的外資政策與中央政府和其他地區(qū)的政策取向明顯相悖。樸槿惠政府著力吸引外資自不待言，8月12日，韓國(guó)中央政府公布振興服務(wù)業(yè)規(guī)劃，明確點(diǎn)名將積極支持4大度假村項(xiàng)目，遭到濟(jì)州道現(xiàn)政府阻擊的“神話歷史公園”名列其中，并允許設(shè)立外國(guó)人專用賭場(chǎng)。元喜龍對(duì)此反應(yīng)是立刻在電臺(tái)公開(kāi)表示反對(duì)。就是韓國(guó)其他地方政府，對(duì)外資的態(tài)度也比濟(jì)州道現(xiàn)政府友好。韓國(guó)首都首爾吸納的外資總量比濟(jì)州高得多，但首爾市政府、議員對(duì)外資的態(tài)度就比濟(jì)州道現(xiàn)政府開(kāi)放許多。9月16日，首爾市政府向首爾市議會(huì)議員崔判述提交“外國(guó)人土地取得現(xiàn)況”，他表示去年外國(guó)人拋售土地給房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來(lái)了一定負(fù)面影響(指價(jià)格下跌)，但今年以麻浦區(qū)、龍山區(qū)等地區(qū)為中心，外國(guó)人購(gòu)入的土地面積在逐漸擴(kuò)大，首爾市政府和中央政府將努力通過(guò)擴(kuò)充基建設(shè)施，積極吸引外資。在這樣的情況下，綠地集團(tuán)濟(jì)州夢(mèng)塔項(xiàng)目遭遇阻擊，卻就首爾江南地區(qū)的2萬(wàn)億韓元(約合120億元人民幣)大型開(kāi)發(fā)項(xiàng)目開(kāi)展積極洽談，實(shí)不足為奇。

　　不同政體下東道國(guó)政府道德風(fēng)險(xiǎn)的差異

　　新官上任后否定前政府與外資簽署的協(xié)議和承諾，這種風(fēng)險(xiǎn)在任何政體下都可能發(fā)生。但其他條件相同，競(jìng)選政體下的這種風(fēng)險(xiǎn)較高，因?yàn)檫@種政體會(huì)激勵(lì)官員縱容乃至慫恿排斥外國(guó)商品、企業(yè)、勞工，或是索取過(guò)分的勞工待遇，借此撈取選票；相反，在行政主導(dǎo)政體下，政府決策者更看重外資帶來(lái)的就業(yè)、財(cái)政收入等實(shí)際利益，相對(duì)沒(méi)有那么強(qiáng)的動(dòng)機(jī)去推翻對(duì)外資的承諾、協(xié)議。

　　同時(shí)，上述道德風(fēng)險(xiǎn)隨政府層次而異。由于著眼于中央政府權(quán)位的官員必須較多考慮國(guó)家外交利益，地方性官員則無(wú)需顧及國(guó)家外交利益，因此，中央政府的這種道德風(fēng)險(xiǎn)低于地方政府。而東道國(guó)地方政府的這種道德風(fēng)險(xiǎn)水平高低，在相當(dāng)程度上又取決于東道國(guó)政制。假如其他條件相同，在實(shí)行地方自治的國(guó)家或地區(qū)，中央政府約束地方性官員的手段相對(duì)較少也往往不夠強(qiáng)硬，地方政府的這種道德風(fēng)險(xiǎn)水平較高；在中央集權(quán)制國(guó)家，對(duì)地方政府首腦實(shí)行任命制，中央政府約束地方性官員的“烏紗帽效應(yīng)”相對(duì)強(qiáng)硬，地方政府的這種道德風(fēng)險(xiǎn)水平相應(yīng)較低。

　　筆者希望能夠由此總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改善事前布局決策，降低海外投資風(fēng)險(xiǎn)概率。

(作者系商務(wù)部研究院研究員)