長期令人困擾的中國地方政府性債務(wù)管理問題現(xiàn)在有了最新解決辦法。國務(wù)院近期下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱意見)，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。同時(shí)，明確了地方政府的舉債方式——采取政府債券方式，并堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債。
地方政府可依法適度舉債
由于多年來對(duì)地方政府性債務(wù)難以形成一個(gè)有序、有效、可預(yù)期的管控格局，地方債務(wù)問題日益嚴(yán)重。據(jù)國家審計(jì)署去年公布的數(shù)據(jù)，2014年和2015年共計(jì)將有4.2萬億元地方債到期。
為從根本上解決地方債難題，國務(wù)院最近發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，其中明確表示，賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。對(duì)此，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說，政府適度規(guī)范舉債，能夠彌補(bǔ)建設(shè)資金不足，符合代際公平原則，也是國際通行做法。
“地方政府存在適度舉債的客觀需要”，國家發(fā)改委投資研究所“地方政府債務(wù)融資可持續(xù)性研究”課題組負(fù)責(zé)人林勇明在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資主要是由地方政府承擔(dān)的，這些投資的資金不能只靠地方政府當(dāng)期有限的財(cái)政收入，而是需要地方適度舉債，用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的公共建設(shè)，以這些項(xiàng)目所產(chǎn)生的長期收益作為將來逐步還款的資金來源。只要舉債的錢是用于必要的公共投資，且規(guī)模適度、期限合理，就能實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政長期動(dòng)態(tài)的平衡。
地方政府發(fā)債利大于弊
之前，中央不允許地方政府自主發(fā)債，為填補(bǔ)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中在教育、文化、醫(yī)療、供水、供氣、綠化和環(huán)保等方面的一系列供求缺口，地方政府只能通過各種辦法籌措資金，造成政府債務(wù)隱性化等更大風(fēng)險(xiǎn)。
“以‘走旁門’的方式舉債，就會(huì)形成一個(gè)不透明、不規(guī)范的地方債市場(chǎng)，以此模式來進(jìn)行地方政府債務(wù)融資，除了看得見的成本與風(fēng)險(xiǎn)，還有看不見的成本與風(fēng)險(xiǎn)——就是損害了全社會(huì)的市場(chǎng)與信用基礎(chǔ)。地方政府進(jìn)入的是一塊不規(guī)范的市場(chǎng)，難以成為合格的市場(chǎng)參與者，這也會(huì)拖延政府治理結(jié)構(gòu)改革、政治文明建設(shè)的進(jìn)度�！绷钟旅髦赋�。
修明渠、堵暗道，《意見》明確了地方政府的舉債方式——采取政府債券方式�！兑庖姟芬�，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。
允許地方政府自主發(fā)債有諸多好處。國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部巡視員魏加寧認(rèn)為，有助于地方政府債務(wù)“暗翻明”，利于中央政府對(duì)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制;有利于為地方政府打開正規(guī)的融資渠道;有助于加強(qiáng)地方人大對(duì)地方政府舉債行為的監(jiān)督;有利于增強(qiáng)商業(yè)銀行資產(chǎn)的流動(dòng)性和選擇性;有利于中介組織、新聞媒體和人民群眾對(duì)地方政府舉債行為的監(jiān)督等。更重要的一點(diǎn)是，地方政府發(fā)債可以成為財(cái)稅體制改革的突破口。
發(fā)債要“鼓勵(lì)適度、嚴(yán)懲過度”
“允許地方政府發(fā)債不是全面放開，而是要加強(qiáng)管理，有堵有疏�！敝醒胴�(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院院長喬寶云認(rèn)為。林勇明表示，應(yīng)以“鼓勵(lì)適度、嚴(yán)懲過度”為嚴(yán)明紀(jì)律的尺度。有效的風(fēng)險(xiǎn)防范與違規(guī)處罰機(jī)制建立后，“放開”才會(huì)更自信、才會(huì)向更大的范圍拓展。
《意見》要求，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。林勇明分析，引入地方政府舉債責(zé)任自負(fù)的制度安排，就是要促使其成為獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)務(wù)主體和責(zé)任主體——依據(jù)自身信用，從市場(chǎng)融資，并自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
為強(qiáng)化地方政府發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，《意見》明確，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制，嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。
有關(guān)專家建議，今后，要強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律約束。在地方政府債券發(fā)行、資金使用和償還全過程中，應(yīng)強(qiáng)化信息披露監(jiān)管。林勇明認(rèn)為，未來應(yīng)加強(qiáng)中央、債權(quán)人、公眾三方的監(jiān)督、約束，并通過引入事后懲罰機(jī)制、責(zé)任追溯機(jī)制，增強(qiáng)其自律性，從而逐步建立法治化的全方位的管理約束機(jī)制，這是逐步放開地方債務(wù)市場(chǎng)的前提。
