33歲的郝芳芬是四川雅安市漢源縣九襄鎮(zhèn)的一名村民，在成都市從事家政服務(wù)已近8年。談到落戶成都或者雅安市，郝芳芬顯得有些猶豫。她坦言，雖然這幾年收入從過去每月的1500元漲至2500多元，但她還是希望將戶口留在家鄉(xiāng)�！按蟪鞘猩畛杀颈壤霞腋叨嗔�。在老家，自己有地，吃喝不愁�！�
在國(guó)務(wù)院新出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中，將在2020年實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶作為一項(xiàng)重要目標(biāo)。然而《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近期在浙江、河南、四川、陜西、江西等地采訪時(shí)卻發(fā)現(xiàn)，盡管各地均出臺(tái)了政策推進(jìn)戶籍制度改革，但相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民卻因擔(dān)心自己原有利益受損和難以享受城市居民配套待遇而心存顧慮，“進(jìn)城不落戶”的現(xiàn)象突出，甚至出現(xiàn)了原有城市戶籍人口希望換成農(nóng)村戶籍的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。
戶口利益鏈此消彼長(zhǎng) 農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)顧慮多
浙江省公安廳人口管理與服務(wù)總隊(duì)總隊(duì)長(zhǎng)阮文廣認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)不斷加快和社會(huì)利益格局持續(xù)調(diào)整，農(nóng)村戶口背后的利益鏈越來越長(zhǎng)，城鎮(zhèn)戶口背后的利益鏈越來越短，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶意愿不強(qiáng)的趨勢(shì)還可能進(jìn)一步加劇。
和郝芳芬一樣，在勞務(wù)輸出大省四川、河南等地，大多數(shù)農(nóng)民工對(duì)在城鎮(zhèn)落戶“顧慮較多”。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局河南調(diào)查總隊(duì)2013年底的一份調(diào)研報(bào)告顯示，盡管當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民的意愿較為強(qiáng)烈，超過八成的農(nóng)民愿意在城鎮(zhèn)就業(yè)生活，但在城鎮(zhèn)落戶的積極性并不高，商丘市愿意落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人口比例不足5％。
在人口流入大省浙江，由于擔(dān)心不能在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)，對(duì)流出地農(nóng)村的既得和預(yù)期利益又難以割舍，在流入地落戶的意愿也并不強(qiáng)烈。據(jù)2014年2月該省流動(dòng)人口流動(dòng)狀況抽樣調(diào)查，“希望在居住地落戶的”僅占8.5%，大部分流動(dòng)人口更看重務(wù)工收入、子女就學(xué)和社會(huì)保障等問題。
河南省許昌縣尚集鎮(zhèn)羅門村村民完海亮“一輩子窮在戶口上”的遭遇正是許多農(nóng)民“進(jìn)城不轉(zhuǎn)戶”心態(tài)的注腳。近4000口人的羅門村，2000多個(gè)勞動(dòng)力全部在外務(wù)工，800多戶中在市縣購房者多達(dá)100多戶，但戶口都留在村里。2004年農(nóng)業(yè)稅廢除后，完海亮借在鄭州工作之機(jī)，花費(fèi)數(shù)萬元將全家4口的戶口遷到了鄭州，此后企業(yè)倒閉，失業(yè)多年連社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)用都難以為繼，無奈之下，2012年，完海亮花費(fèi)2萬多元為村里打井、修路，得到村民許可，又重新將戶口遷回了農(nóng)村。
落戶成本成“硬骨頭” 城鎮(zhèn)承載能力有限
據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)城市化發(fā)展報(bào)告2012》，在社會(huì)保障和公共服務(wù)配套上，農(nóng)民市民化的平均成本為10萬元/人，進(jìn)入大城市的成本還將成倍增加�！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在浙江、四川、江西等地追蹤采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，落戶成本高是許多戶籍制度改革參與者們最大的顧慮。
教育問題一直是進(jìn)城務(wù)工人員最關(guān)注的話題。近年來，各地大力解決進(jìn)城務(wù)工人員子女的就讀問題。隨著大量農(nóng)民工子女流入城鎮(zhèn)，給地方財(cái)政帶來了一些負(fù)擔(dān)。成都市教育局局長(zhǎng)呂信偉曾給記者算過一筆賬：成都現(xiàn)有義務(wù)教育階段外來務(wù)工子女36萬人，每人每年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付僅300元，而成都市生均教育成本在1萬元以上。
“只要農(nóng)民工落戶南昌，其子女入學(xué)和當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡优雽W(xué)并無政策上的差異。”南昌市教育局義務(wù)教育工作處楊雪飛介紹。經(jīng)測(cè)算，若南昌新增100萬城市人口，預(yù)計(jì)學(xué)生將增加20萬人。而要在短時(shí)期建立一批師資合格的教師隊(duì)伍、能夠提供合格教育質(zhì)量的學(xué)校非一朝一夕之事。
城市基礎(chǔ)設(shè)施的配套也成為戶籍改革后城鎮(zhèn)化面臨的突出問題。以自來水供給為例，今年以來，鄭州城區(qū)因干旱問題已發(fā)生兩次供水危機(jī)。按照規(guī)劃到2020年，鄭州市中心城區(qū)人口要達(dá)到700萬，而目前僅為300多萬。鄭州市自來水公司的規(guī)劃顯示，為了配套人口增長(zhǎng)，鄭州市將新建7個(gè)水廠，供水能力達(dá)到214萬立方米，為目前鄭州市供水能力的數(shù)倍。但一個(gè)尷尬的現(xiàn)實(shí)是，目前僅有一座水廠在建，其余規(guī)劃僅停留紙面，周邊水源呈現(xiàn)枯竭態(tài)勢(shì)。而河南省電力公司也反映，當(dāng)前，隨著人口向城鎮(zhèn)的集聚，鄭州等大城市和縣域農(nóng)電的迎峰供給也都日漸緊張，大城市限電和農(nóng)村超負(fù)荷區(qū)域存在擴(kuò)大化趨勢(shì)。而龐大的電網(wǎng)新建和擴(kuò)容投資以及供地等問題都日漸凸顯。
“當(dāng)前城鎮(zhèn)承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的能力比較有限。近年來浙江省各地的環(huán)境污染、交通擁堵、房?jī)r(jià)和生活成本上升、就學(xué)就醫(yī)資源緊張等‘城鎮(zhèn)病’已逐漸顯現(xiàn)�！比钗膹V說，“以2300萬流動(dòng)人口基數(shù)計(jì)算，全省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化總成本將達(dá)2.3萬億元，而2013年浙江省地方財(cái)政收入為3797億元�！�
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化 促進(jìn)人口雙向流動(dòng)
專家認(rèn)為，需要在制度設(shè)計(jì)上考慮到農(nóng)民的利益和意愿，通過市場(chǎng)化手段和利益贖買選擇來保障農(nóng)民的自由選擇權(quán)，而不是采取強(qiáng)制性和強(qiáng)迫性措施。
河南省發(fā)改委主任孫廷喜認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的科學(xué)推進(jìn)必須確保農(nóng)民的利益不受損害，要積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)、農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證工作和集體經(jīng)濟(jì)股份制改革，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，促進(jìn)農(nóng)民收益最大化，消除農(nóng)民進(jìn)城后顧之憂，彌補(bǔ)進(jìn)城個(gè)人成本，增強(qiáng)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移動(dòng)力。
河南大學(xué)教授耿明齋認(rèn)為，破解戶籍逆城鎮(zhèn)化的困局，除農(nóng)村個(gè)人資產(chǎn)問題外，培養(yǎng)農(nóng)民進(jìn)城必需的文化和技術(shù)等“軟實(shí)力”，一方面，政府部門應(yīng)該多為農(nóng)民工提供教育、培訓(xùn)的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，從政策上要求農(nóng)民工必須接受必要的事業(yè)培訓(xùn)或持證上崗；另一方面，農(nóng)民工要積極主動(dòng)參加各類學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷提高自身文化水平和技能水平，提高自身就業(yè)能力和技能水平，真正在城市立足。
“戶籍制度改革目前只是邁出了第一步，實(shí)際上，城鄉(xiāng)戶籍制度改革和城鄉(xiāng)一體化，不僅意味著農(nóng)村人口可以在城市定居，也意味著城市人口可以到鄉(xiāng)村定居�！敝袊�(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員李人慶說，“如果只有單向的流動(dòng)，那還稱不上所謂的一體化。我們要改變傳統(tǒng)思維，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并不一定是城來統(tǒng)鄉(xiāng)，完全可以借鑒農(nóng)村政策中好的，來影響城市政策。在城鄉(xiāng)之間都需要在福利和保障政策上不斷消除不平等的權(quán)利責(zé)任，建構(gòu)國(guó)民一體化的權(quán)利責(zé)任保障體系。對(duì)于其選擇也要考慮到其心理社會(huì)承受力給予一定緩沖期，緩解其心理壓力和社會(huì)適應(yīng)壓力�！�
著眼就地市民化 傾斜性投資中小城鎮(zhèn)
專家認(rèn)為，當(dāng)前要推進(jìn)戶籍制度改革，關(guān)鍵在于通過同步配套改革，增強(qiáng)進(jìn)城動(dòng)力，解決好進(jìn)城農(nóng)民工在住房保障、就業(yè)服務(wù)、子女教育等方面的需求，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障跨市州接續(xù)，全省范圍無縫對(duì)接，推動(dòng)城鎮(zhèn)常住人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和同等權(quán)利。
“人口城市化和市民化需要相應(yīng)的公共財(cái)政支撐，如何分?jǐn)偭鲃?dòng)人口定居所帶來的城市化財(cái)政負(fù)擔(dān),是一個(gè)尚待解決的難題�！敝袊�(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員李人慶認(rèn)為，“中小城市的人口擴(kuò)張會(huì)對(duì)人口流入地財(cái)政帶來壓力，財(cái)政保障需要解決財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配的問題�！�
阮文廣認(rèn)為，戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)著眼于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地市民化。就近就地市民化成本較低。從城市承載能力看，流動(dòng)人口過度流向大城市，可能會(huì)給大城市帶來交通堵塞、環(huán)境污染、資源緊張、城市貧富兩極分化等“大城市病”。同時(shí)，隨著農(nóng)村生活水平日益提升，農(nóng)村人口到大城市居住生活的意愿正日益減弱。無論從城鎮(zhèn)化長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，還是從農(nóng)村人口自身意愿看，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近市民化應(yīng)該是戶籍制度改革的最佳選擇。
“現(xiàn)在國(guó)家主導(dǎo)向農(nóng)村地區(qū)投資較多，利益集團(tuán)大公司主導(dǎo)的投資多集中于大城市，而中小城市和建制鎮(zhèn)等恰恰是目前投資少有覆蓋的地方。我們需要改變現(xiàn)在的國(guó)家財(cái)政戰(zhàn)略，堅(jiān)持向城鎮(zhèn)做傾斜性投資，改變以往投資集中于大城市的局面，以投資改善中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展環(huán)境�！敝袊�(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)溫鐵軍認(rèn)為。
此外，阮文廣認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)戶籍管理制度相關(guān)法律法規(guī)滯后，已成為深入推進(jìn)戶籍制度改革面臨的嚴(yán)峻問題，早已與我國(guó)目前的社會(huì)情況不相適應(yīng)，使推進(jìn)戶籍制度改革缺乏全面完整的法律參照，建議盡快出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，讓基層部門在具體操作過程中有法律依據(jù)。
記者在各地采訪戶籍制度改革時(shí)，眾多戶籍制度改革參與者和專家表示，取消城鄉(xiāng)二元體系的戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民戶籍性質(zhì)僅僅是標(biāo)志。衡量戶籍改革實(shí)際成效的關(guān)鍵還是在于各項(xiàng)配套政策的跟進(jìn)與落實(shí)，即消除依附在戶口性質(zhì)上的如醫(yī)療、就業(yè)、住房保障等方面的差別待遇，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的全覆蓋。這也是實(shí)施戶籍改革最大的難點(diǎn)。
制度維權(quán)打消后顧之憂
四川省社會(huì)科學(xué)院研究員郭正模認(rèn)為，我國(guó)推進(jìn)戶籍制度改革，將解決農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)人口長(zhǎng)期以來社會(huì)保障與權(quán)利上不平等的現(xiàn)象，應(yīng)進(jìn)一步解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移的問題，才能消除農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。
浙江省德清縣是最早進(jìn)行戶籍制度改革試點(diǎn)的地區(qū)。為了從制度上保障農(nóng)民合法權(quán)益，打消農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂，并真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民“留鄉(xiāng)”或“進(jìn)城”的自主選擇權(quán)。該縣提出了“先確權(quán)、再戶改”的改革思路。在取消戶籍性質(zhì)劃分前，實(shí)施歷史遺留戶口問題清理，明確全縣每一名居民其戶改前的戶籍身份。通過對(duì)農(nóng)村土地（山林）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、村集體資產(chǎn)收益權(quán)以及農(nóng)村宅基地三項(xiàng)權(quán)益進(jìn)行確權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民可以在取消戶籍性質(zhì)標(biāo)識(shí)的情況下繼續(xù)保留其原有權(quán)益。明確了進(jìn)城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民以取消戶籍性質(zhì)前的居民戶籍備份數(shù)據(jù)為依據(jù)，繼續(xù)享受農(nóng)村居民計(jì)劃生育政策待遇。
在江西省南昌市，當(dāng)?shù)卦谵D(zhuǎn)戶農(nóng)民利益保障上只做加法、不做減法。一方面是充分保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)民既有利益，同時(shí)顯化資產(chǎn)價(jià)值，通過土地處置等配套機(jī)制，增加轉(zhuǎn)戶農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。南昌市農(nóng)業(yè)局農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理站站長(zhǎng)王群介紹，根據(jù)新規(guī)，農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，其承包的土地可采取保留、流轉(zhuǎn)、退讓三種處置和利用辦法。
陜西省則提出了對(duì)進(jìn)城農(nóng)民實(shí)行“宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社會(huì)保障”的補(bǔ)償辦法，對(duì)舉家遷入城鎮(zhèn)并自愿退出原有宅基地和承包地的農(nóng)民，都給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并使他們?cè)诔抢锵硎芘c城市居民無異的社會(huì)保障。
轉(zhuǎn)移支付與市民化掛鉤
四川省社科院教授胡光偉認(rèn)為，戶籍制度改革的公共成本，需要政府、企業(yè)、社會(huì)共同承擔(dān)。特別是政府要完善公共財(cái)政體系，建立與常住人口規(guī)模相掛鉤的教育、醫(yī)療等公共資源配置和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，形成“錢隨人走”、“錢隨事走”的機(jī)制。探索建立外來人口市民化專項(xiàng)基金，重點(diǎn)補(bǔ)貼農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口集中流入地區(qū)公共服務(wù)投入。
“農(nóng)民市民化平均成本為10萬元，不僅包括養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等成本，也包含了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本�！蹦喜邪l(fā)改委副主任鐘堅(jiān)介紹，隨著大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，南昌財(cái)政中的稅收收入、土地收益必將增加。政府可以將財(cái)政資金壓力攤薄到6年時(shí)間范圍內(nèi)逐步消化，只要操作有序，完全處于政府財(cái)力的可控范圍內(nèi)。
鐘堅(jiān)認(rèn)為，國(guó)家提出建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，可以通過選擇若干市縣開展新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、改革完善農(nóng)村宅基地制度等方面進(jìn)行探索。“過去，我國(guó)主要以戶籍人口為依據(jù)進(jìn)行資金經(jīng)費(fèi)劃撥，今后要加大省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌力度。進(jìn)一步完善市縣轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，在轉(zhuǎn)移支付中充分考慮非戶籍常住人口因素，逐步建立與市民化掛鉤的轉(zhuǎn)移支付制度�！辩妶�(jiān)說，為降低政府負(fù)擔(dān)，還可積極引入企業(yè)、社會(huì)組織建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制等主體參與相關(guān)公共服務(wù)的生產(chǎn)。
浙江德清縣在試點(diǎn)戶籍制度改革時(shí)，在充分考慮財(cái)政承受能力和資源承載能力的前提下，按照“先易后難、量力而行”的原則，對(duì)條件成熟的16項(xiàng)政策進(jìn)行了調(diào)整�！皯艏贫雀母飸�(yīng)當(dāng)是一個(gè)漸進(jìn)的過程，戶籍制度背后涉及一系列相關(guān)政策的再調(diào)整和利益的再分配，在現(xiàn)有的法律框架、政府財(cái)力、社會(huì)承受力背景下，長(zhǎng)期以來形成的城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別、制度差別不可能一夜拉平，如果依靠強(qiáng)硬的行政手段干預(yù)人口遷移和制度調(diào)整，必然會(huì)帶來一系列社會(huì)矛盾和后遺癥�！闭憬」矎d負(fù)責(zé)人認(rèn)為。
