不可否認(rèn)，政策對于民資多有福蔭，但現(xiàn)實中“玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門”成為民資進(jìn)入重點領(lǐng)域時不得不遭遇的尷尬現(xiàn)實。
如何消解民資的遲疑與疑惑，給予他們實實在在的利益分享體系，并于市場的規(guī)則中公平有序競爭，這次國務(wù)院60號文以頗為具體和針對性的措施予以了解答。
這是民資“頂”破玻璃門的“頂”層設(shè)計，接下來國務(wù)院要求多個部委“限時”給出政策支持，目前多個部委全身而動，民資的春天可能真的要來了。
國務(wù)院再度將政策焦點轉(zhuǎn)向民間資本投資的“玻璃門”。
昨日(11月26日)，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(即“國發(fā)60號文”，以下簡稱《意見》)稱，為推進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，迫切需要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用。
《每日經(jīng)濟新聞》記者注意到，《意見》還特別附注了大力推行環(huán)境污染第三方治理等十大重點政策措施文件分工方案，并且限定這些政策最遲需在明年3月底前出臺。
聚焦民間投資“玻璃門”
按照《意見》設(shè)定的基本原則，我國要實行統(tǒng)一市場準(zhǔn)入，創(chuàng)造平等投資機會;創(chuàng)新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑;優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導(dǎo)帶動作用;創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道;完善價格形成機制，發(fā)揮價格杠桿作用。
財經(jīng)評論員李文海告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，統(tǒng)一市場準(zhǔn)入主要就是與一些行業(yè)存在壟斷和身份硬門檻相對應(yīng)，因為民間有大量資本，但在重大行業(yè)和領(lǐng)域卻始終存在“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”等現(xiàn)象。
但今年以來，這種情況出現(xiàn)明顯改觀。5月21日，國家發(fā)改委公布了首批80個鼓勵社會資本參與投資運營的示范項目，并明確鼓勵社會資本特別是民間投資以合資、獨資、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)及營運。
“創(chuàng)新投融資機制，在更多領(lǐng)域向社會投資特別是民間資本敞開大門�！�10月24日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，提出了包括“積極推廣政府與社會資本合作(PPP)模式”在內(nèi)的，使社會投資和民間資本能夠平等參與投資的具體措施。
此次《意見》又提出，進(jìn)一步鼓勵社會投資特別是民間投資，盤活存量、用好增量，調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板，服務(wù)國家生產(chǎn)力布局，促進(jìn)重點領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給。
文件還提出，國務(wù)院各有關(guān)部門要嚴(yán)格按照分工，抓緊制定相關(guān)配套措施，加快重點領(lǐng)域建設(shè)，同時要加強宣傳解讀，讓社會資本了解參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關(guān)政策，進(jìn)一步穩(wěn)定市場預(yù)期，充分調(diào)動社會投資積極性，切實發(fā)揮好投資對經(jīng)濟增長的關(guān)鍵作用。
根據(jù)《意見》，生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通、能源設(shè)施、信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等七大方面的社會資本參與投融資機制改革、價格改革將獲支持。
讓價格回歸市場，讓市場反映真實供求，讓供求影響價格，將是此輪價格改革的基礎(chǔ)思路。
十大重點政策限時出臺
《意見》同時還列出了十大重點政策措施的落實時間表，大力推行環(huán)境污染第三方治理等三項措施在今年底前將問世，而支持民間資本投資寬帶接入網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和業(yè)務(wù)運營等其他七項措施的時間節(jié)點是明年3月底。
據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》記者了解，相關(guān)政策已經(jīng)由牽頭部委在緊鑼密鼓地規(guī)劃制定中，其中一些已經(jīng)進(jìn)入尾聲。比如，就在昨天，工信部已將其研究起草的
《關(guān)于開放寬帶接入市場的意見(征求意見稿)》向社會公開征求意見。
這份意見稿明確試點企業(yè)按照光纖到戶國家標(biāo)準(zhǔn)要求和共建共享的相關(guān)原則，可以建設(shè)從用戶端到網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)器范圍內(nèi)的全部或部分有線通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，可以開展相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)元素出租、出售，其中取得互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營許可的試點企業(yè)還可以自有品牌向最終用戶提供寬帶上網(wǎng)服務(wù)。
工信部部長苗圩曾表示，吸引民營企業(yè)參與到我國基礎(chǔ)電信領(lǐng)域的建設(shè)和運營中來，可以通過競爭促進(jìn)企業(yè)寬帶服務(wù)能力提升和資費水平的合理下降，為廣大用戶提供更便捷、優(yōu)惠和多樣化的寬帶服務(wù)。
李文海說，以往民間資本在一些領(lǐng)域的最大投資障礙在于部分實施細(xì)則不具體、操作性不強或門檻設(shè)置過高，實踐中很難落實，更高層面對政策落實缺乏考核監(jiān)督，一些法規(guī)規(guī)章也沒有及時作出調(diào)整等。
他認(rèn)為，此次國務(wù)院提出十大重點政策落實時間表，并且針對社會資本進(jìn)駐的重點投資領(lǐng)域有更加細(xì)化的內(nèi)容，無疑增加了可操作性，也會提升民間資本進(jìn)入的興趣。
出臺背景
民間資本漸成投資主力 七大措施拓寬準(zhǔn)入領(lǐng)域
2014年我國固定資產(chǎn)投資增速下降較快，穩(wěn)增長壓力逐步加大。
昨日(11月26日)，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)反復(fù)強調(diào)了鼓勵社會投資，特別是民間投資參與到相關(guān)行業(yè)。
國家信息中心宏觀經(jīng)濟研究室主任牛犁告訴
《每日經(jīng)濟新聞》記者，我國基建投資需求很大，空間有余，并且環(huán)保、信息產(chǎn)業(yè)等新領(lǐng)域還有很大短板需要補齊，但政府可能面臨資金來源不足的壓力，民間資本進(jìn)入正是有益補充。
民資漸成投資主力
根據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》記者粗略梳理，自2013年3月以來，68場國務(wù)院常務(wù)會議中提到“民間資本”的占到37%，并且，國務(wù)院對民間資本的重視程度在不斷加碼，進(jìn)入2014年后，涉及民間資本的會議比去年增加了將近50%。
從總量看，2010年至2013年，民間投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重為55.9%、60.3%、61.4%和63%，增速為32.5%、34.3%、24.8%，22.7%，分別高于同期全社會固定資產(chǎn)投資增速8.7、10.5、4.2和3.1個百分點，對促進(jìn)經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但也要看到，整體投資數(shù)據(jù)仍處于下降通道中，國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，三季度中國投資增速從17.1%降至14.4%。
這與政府主導(dǎo)投資模式步履蹣跚密切相關(guān)，今年以來，隨著地方政府融資平臺受到政策約束，土地財政難以為繼、預(yù)算限制日益緊張、銀行削減項目貸款等問題的集中出現(xiàn)，保障基建投資平穩(wěn)發(fā)力越來越需要民間資本的支持。
根據(jù)公開數(shù)據(jù)，2010年中央財政債務(wù)余額7.12萬億元
(年末余額限額，預(yù)算數(shù))、外債余額5,489億美元，加上地方政府債務(wù)合計占GDP比重為53.5%。對于政府總負(fù)債占GDP的比重，目前國際普遍共識的紅線是60%。
并且，以往一些地方政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)投資項目，不僅引發(fā)了光伏、風(fēng)電等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能急劇擴張，造成新的產(chǎn)能過剩問題，而且過剩產(chǎn)業(yè)低效重復(fù)建設(shè)問題也較為嚴(yán)重。
同時，在穩(wěn)增長壓力下，各地對民資的開放度不斷加大。比如，2014年廣西就計劃引入民間資本項目552個，總投資3739億元。
北師大中國市場經(jīng)濟研究中心副主任林永生對
《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，長期以來促進(jìn)經(jīng)濟增長要靠投資、消費和進(jìn)出口貿(mào)易，而根據(jù)當(dāng)前國際經(jīng)濟形勢判斷，未來十幾年內(nèi)，出口情況都不容樂觀，我國將很難再遇到曾經(jīng)的貿(mào)易“黃金年代”。
他說，而從消費來看，這又是一個長期而緩慢的過程，要想短期快速刺激社會經(jīng)濟發(fā)展，就得靠投資拉動，但是政府主導(dǎo)的投資行為，在迎合真正市場需求方面，總是偏向滯后、麻木，也經(jīng)受很多詬病�！澳敲磳嶋H上，最好的選擇便是刺激民間投資，因為民間投資能快速把握市場動向并作出反應(yīng)”。
國家發(fā)改委投資司巡視員歐鴻在昨日發(fā)改委新聞發(fā)布會上直言推進(jìn)國家重大工程項目的建設(shè)，是要著力解決“投什么”、“誰來投”和“怎么投”的問題。
在回答“誰來投”這一問題時，他表示，就是要充分調(diào)動社會資本，特別是民間資本的積極性，堅持以社會資本為主和以市場化運作為主的原則，讓社會資本發(fā)揮重要作用。
拓寬民資可入領(lǐng)域
國務(wù)院昨日發(fā)布的《意見》共包括11個部分、39條內(nèi)容。第一部分是指導(dǎo)思想和基本原則。
第二部分到第八部分，重點是放寬市場準(zhǔn)入，提出了進(jìn)一步創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運營機制、鼓勵社會資本投資運營農(nóng)業(yè)和水利工程、推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運營市場化、改革完善交通投融資機制、鼓勵社會資本加強能源設(shè)施投資、推進(jìn)信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施投資主體多元化、鼓勵社會資本加大社會事業(yè)投資力度等7個方面的重大措施。
發(fā)改委新聞發(fā)言人李樸民表示，這些措施將有效降低相關(guān)領(lǐng)域的進(jìn)入門檻，可以說是為社會資本參與重點領(lǐng)域建設(shè)指明了方向。
至于為何圈定這七大領(lǐng)域，發(fā)改委解釋說，這些領(lǐng)域社會資本特別是民間資本發(fā)展還不夠充分，進(jìn)入還存在一定的困難和障礙，社會呼聲比較高。
其次，這些領(lǐng)域大多是經(jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，也是黨中央、國務(wù)院明確要求加快推進(jìn)的重點建設(shè)任務(wù)。
中信證券首席經(jīng)濟學(xué)家諸建芳表示，引導(dǎo)和激活民間投資關(guān)鍵是放松管制，核心是簡政放權(quán)，不要過多地干預(yù)民間投資和企業(yè)的發(fā)展，才能從根本上杜絕各種阻力。
歐鴻還介紹說，在重大工程中，有的經(jīng)濟效益比較低、社會資本的積極性不高，有的壟斷性比較強、社會資本想投而投不了。“要讓社會資本在推進(jìn)重大工程中發(fā)揮重要作用，就必須深化改革，大力創(chuàng)新重點領(lǐng)域的投融資機制，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，來調(diào)動社會資本的積極性�！�
農(nóng)業(yè)水利和公共交通等項目，不能反映真實的市場情況，也失去了市場反應(yīng)的敏感度，進(jìn)而導(dǎo)致社會資本對進(jìn)入持謹(jǐn)慎觀望態(tài)度。林永生告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，“根據(jù)《意見》的規(guī)定，這些領(lǐng)域的管制要逐步放開，采取更靈活的投融資方式，更多元的投資主體特別是社會資本的進(jìn)入，那么幾乎是必然的，就是要在這些領(lǐng)域深化價格改革，提高市場和價格關(guān)系的敏感性，以吸引社會資本”。
此外，《意見》還明確，政府投資主要投向公益性和基礎(chǔ)性建設(shè)，在同等條件下優(yōu)先支持引入社會資本的項目。根據(jù)項目情況，通過投資補助、基金注資、擔(dān)保補貼、貸款貼息等多種方式，支持社會資本參與重點領(lǐng)域建設(shè)。
中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任楊志勇指出，激發(fā)民間投資活力，以較少的政府投入撬動更多民間資本，是一條可行之道。這樣既不會加劇政府債務(wù)危機和產(chǎn)能過剩局面，也符合強化市場作用這一經(jīng)濟改革的大方向。
熱點領(lǐng)域
能源引民資“仍在半途”價格改革撥開收益迷霧
鼓勵社會資本進(jìn)入能源領(lǐng)域早已不是新聞。
此次國務(wù)院發(fā)布的 《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(以下簡稱
《意見》)再提民資入能，對領(lǐng)域和方式都作出了更為明確的規(guī)定。《意見》提出，鼓勵社會資本參與電力建設(shè)、電網(wǎng)建設(shè)，以及油氣管網(wǎng)、儲存設(shè)施和煤炭儲運建設(shè)運營。
此前，民資進(jìn)軍能源領(lǐng)域的效果卻并不理想。
針對此，《意見》特別提出，要理順能源價格機制，推進(jìn)天然氣價格改革，適時調(diào)整煤層氣發(fā)電、余熱余壓發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價，完善可再生能源發(fā)電價格政策等。
“改革仍在半途”
2010年發(fā)布的《鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》中就提出，鼓勵民間資本參與石油、天然氣、電力建設(shè)。今年5月，國家發(fā)改委推出了80個鼓勵社會資本參與建設(shè)營運的示范項目，其中有54個是能源類項目。
仔細(xì)閱讀文件不難發(fā)現(xiàn)，能源領(lǐng)域引進(jìn)社會資本主要集中在新能源領(lǐng)域、電站建設(shè)和電網(wǎng)建設(shè)三方面。
雖然從政策層面上，能源領(lǐng)域?qū)ι鐣Y本表示歡迎，可是在實際操作中，民資進(jìn)入能源領(lǐng)域的道路并不平坦。以風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的河北省張北縣為例，目前在該縣投資建設(shè)風(fēng)場的企業(yè)中，僅有兩家民營企業(yè)和一家省級企業(yè)，其余企業(yè)都是大型國企。
這首先是由于能源是自然壟斷行業(yè)，社會資本的技術(shù)、資金實力都難以與大型國企匹敵。中國法學(xué)會能源法研究會秘書長、國家發(fā)改委能源研究所研究員吳鐘湖告訴
《每日經(jīng)濟新聞》記者，“企業(yè)要自負(fù)盈虧，勘探等領(lǐng)域即使放開了社會資本也不敢進(jìn)入�！�
另一個卡住民資入能的
“玻璃門”是具體實施細(xì)則的缺失。雖然國家、地方文件不斷呼吁，但社會資本進(jìn)入能源領(lǐng)域的具體路徑仍不明晰。吳鐘湖介紹，大型國有企業(yè)掌握能源領(lǐng)域的主要資源，要想引入社會資本，不僅需要國有企業(yè)拿出態(tài)度，也需要其拿出辦法。
“改革仍在半途�！眳晴姾f，國家文件只是改革的一方面，隨著改革的推進(jìn)，相信會有細(xì)則逐步出臺。
聚焦天然氣、上網(wǎng)電價
“完善價格形成機制，發(fā)揮價格杠桿作用�！本唧w到能源領(lǐng)域，《意見》提出理順能源價格機制，主要針對天然氣和上網(wǎng)電價兩方面。
事實上，在過去幾年發(fā)布的能源領(lǐng)域引進(jìn)社會資本的文件中，都能看到價格改革的影子。本月公布的
《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014～2020年)》就提出，推進(jìn)石油、天然氣、電力等領(lǐng)域價格改革，有序放開競爭性環(huán)節(jié)價格，天然氣井口價格及銷售價格、上網(wǎng)電價和銷售電價由市場形成，輸配電價和油氣管輸價格由政府定價。
目前我國主要能源產(chǎn)品除煤炭外，均未建立完全市場化的價格形成機制，這給行業(yè)的盈利前景蒙上迷霧，成為阻礙民資進(jìn)入能源相關(guān)領(lǐng)域的障礙。
吳鐘湖介紹，目前我國能源領(lǐng)域的價格改革主要集中在天然氣價格和電價改革兩方面。
此次發(fā)布的《意見》提出，支持民營企業(yè)、地方國有企業(yè)等參股建設(shè)油氣管網(wǎng)主干線、沿海液化天然氣(LNG)接收站、地下儲氣庫、城市配氣管網(wǎng)和城市儲氣設(shè)施，控股建設(shè)油氣管網(wǎng)支線、原油和成品油商業(yè)儲備庫。
電力、電網(wǎng)方面提出，鼓勵社會資本投資水電站，參與投資核電項目，進(jìn)入核電設(shè)備研制和核電服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵投資清潔能源項目、清潔高效煤電項目、燃煤電廠節(jié)能減排升級改造等領(lǐng)域。
吳鐘湖認(rèn)為，價格的決定方式直接決定社會資本的盈利水平，社會資本進(jìn)入能源領(lǐng)域還需價格改革的進(jìn)一步推動。
民資機遇
環(huán)境污染治理趨向市場化重點行業(yè)推行第三方治理
環(huán)保領(lǐng)域進(jìn)一步向社會資本放開。
11月26日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，指出當(dāng)前迫切需要在資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)等重點領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用。
同時國務(wù)院要求在電力、鋼鐵等重點行業(yè)以及開發(fā)區(qū)(工業(yè)園區(qū))污染治理等領(lǐng)域，大力推行環(huán)境污染第三方治理，且鼓勵社會資本參與污染減排和排污權(quán)交易。
中國人民大學(xué)教授宋國君告訴《每日經(jīng)濟新聞》，開展排污權(quán)、碳排放權(quán)交易等需要先有較好的排污許可證制度，即便向民間資本放開，參與依然存在難度。
市場化帶來新機遇
近年來，主要依靠政府和“誰污染、誰治理”的原則進(jìn)行環(huán)境污染治理的方式，在日益復(fù)雜的環(huán)境問題面前顯得乏力。因此，“污染企業(yè)付費、專業(yè)化治理”的第三方治理模式被寄予厚望。
十八屆三中全會提出，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理。
但在從事水、土壤等第三方治理的博天環(huán)境集團高級副總裁繆冬塬看來，第三方治理在國內(nèi)尚處起步階段，法律法規(guī)不健全，排污主體責(zé)任明晰難，排污企業(yè)違法成本低于守法成本，第三方治理“說起來容易，做起來難”。
很明顯，通過更為專業(yè)化的第三方治理，能夠較好地提高環(huán)境治理的效率，在業(yè)內(nèi)專家看來，解決工業(yè)污染治理問題的思路是推行第三方治理。
《意見》提出，推動環(huán)境污染治理市場化，在電力、鋼鐵等重點行業(yè)以及開發(fā)區(qū)(工業(yè)園區(qū))污染治理等領(lǐng)域，大力推行環(huán)境污染第三方治理，通過委托治理服務(wù)、托管運營服務(wù)等方式，由排污企業(yè)付費購買專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司的治污減排服務(wù)，提高污染治理的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化程度。穩(wěn)妥推進(jìn)政府向社會購買環(huán)境監(jiān)測服務(wù)。建立重點行業(yè)第三方治污企業(yè)推薦制度。
同時，國務(wù)院要求，大力推行環(huán)境污染第三方治理的政策措施文件由發(fā)改委、環(huán)保部負(fù)責(zé)，并明確出臺時間為2014年底。
交易進(jìn)一步放閘
另外《意見》指出，推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點，建立排污權(quán)有償使用制度，規(guī)范排污權(quán)交易市場，鼓勵社會資本參與污染減排和排污權(quán)交易。
同時要求，加快在國內(nèi)試行碳排放權(quán)交易制度，探索森林碳匯交易，發(fā)展碳排放權(quán)交易市場，鼓勵和支持社會投資者參與碳配額交易，通過金融市場發(fā)現(xiàn)價格的功能等。
據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計，到2013年底，11個試點省份排污權(quán)有償使用和交易金額累計將近40億。其中，有償使用資金20億左右，交易金額也將近20億。
宋國君認(rèn)為，排污權(quán)交易是美國設(shè)計的一種通過交易降低社會減排成本的制度，但是需要有非常完善的排污許可證制度，只有做好前一步，才能再做后一步。
排污權(quán)交易主要是污染者之間的交易，和第三方的關(guān)系可能不大，宋國君說，“民間資本現(xiàn)在還看不到投資機會，沒有排污許可證，排放的數(shù)據(jù)說不清楚，比如空氣污染嚴(yán)重，都不知道往哪兒投�！�
