頂層設(shè)計(jì)緊鑼密鼓

　　我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)工作即將全面展開�！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者1日從國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心主辦的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究座談會(huì)上獲悉，針對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的頂層設(shè)計(jì)正在緊鑼密鼓地進(jìn)行，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門將推出一系列指導(dǎo)文件，除了即將發(fā)布的有關(guān)積極發(fā)展賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案以外，正在研究制定針對(duì)農(nóng)村土地征收、宅基地制度改革和發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)等多個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)。
　　據(jù)與會(huì)代表介紹，本次農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的核心任務(wù)是賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等六項(xiàng)權(quán)能。改革試點(diǎn)將兼顧東中西不同區(qū)域，選擇若干有條件的縣（市）為單位開展，試點(diǎn)工作在2017年底完成。

趙乃育/繪

　　目標(biāo)　賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利

　　據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊透露，黨的十八屆三中全會(huì)提出的300多項(xiàng)改革任務(wù)中，有超過(guò)50項(xiàng)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村有關(guān)，而這其中的重頭戲就是包括土地制度在內(nèi)的集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，可以說(shuō)是前無(wú)古人的創(chuàng)新。目前，針對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的頂層設(shè)計(jì)正在緊鑼密鼓地進(jìn)行，除了中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳剛剛印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》以外，即將發(fā)布有關(guān)積極發(fā)展賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案。另外，多部門還在研究并將出臺(tái)關(guān)于農(nóng)村土地征收、農(nóng)地集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和農(nóng)村宅基地制度等“三塊地”的改革指導(dǎo)意見(jiàn)，目前思路已經(jīng)基本成型；中農(nóng)辦負(fù)責(zé)起草的關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)，已經(jīng)提交有關(guān)方面討論；農(nóng)業(yè)部牽頭的關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)，已經(jīng)形成基本框架，方案正在進(jìn)一步完善中。
　　針對(duì)本輪改革，農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)陳曉華表示，試點(diǎn)的目標(biāo)原則為：要通過(guò)改革賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)、完善權(quán)能，積極探索集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，不斷增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入；在堅(jiān)持家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，在保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、尊重農(nóng)民意愿的前提下，發(fā)展多種形式的股份合作，探索建立有中國(guó)特色社會(huì)主義的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。
　　陳曉華說(shuō)，改革試點(diǎn)的重要目的是積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，要求是“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”，核心任務(wù)是賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等六項(xiàng)權(quán)能。但是，要根據(jù)不同權(quán)能分類實(shí)施：要積極開展賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有權(quán)、收益權(quán)試點(diǎn)，建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)臺(tái)賬管理制度和收益分配制度。有條件地開展賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份有償退出權(quán)、繼承權(quán)試點(diǎn)，尊重集體成員意愿，明確條件、程序。慎重開展賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)試點(diǎn)，試點(diǎn)要在制定相關(guān)管理辦法的基礎(chǔ)上開展。
　　“最重要的就是要解決錢賺了后，怎么用、怎么分的問(wèn)題�！敝醒朕r(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文表示，在基層干部和農(nóng)民看來(lái)，改革的目的有三個(gè)，一是搞懂自己集體到底有多少“家當(dāng)”，二是希望在經(jīng)營(yíng)這些資產(chǎn)的決策過(guò)程中能夠公平公開、管理民主，三是經(jīng)營(yíng)成果能夠公平分配。

　　緣起　產(chǎn)權(quán)不清侵蝕集體經(jīng)濟(jì)

　　第二次全國(guó)土地調(diào)查主要成果及其他相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)正在不斷發(fā)展壯大，全國(guó)農(nóng)村集體土地的總面積為66.9億畝，包括55.3億畝農(nóng)用地和3.1億畝建設(shè)用地，非資源性資產(chǎn)達(dá)到2.4萬(wàn)億元，76%集中在東部地區(qū)，這些資產(chǎn)和資源是集體經(jīng)濟(jì)存在的根基。然而，隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模的不斷增大，以及工業(yè)化城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，一系列問(wèn)題逐漸凸顯出來(lái)。
　　陳曉華表示，農(nóng)村集體資產(chǎn)的問(wèn)題突出反映為：由于資產(chǎn)歸屬不清、管理不嚴(yán)導(dǎo)致的資產(chǎn)荒廢和閑置，有不斷流失的風(fēng)險(xiǎn)；隨著農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)村各類人群要求參與分配和主張權(quán)利的呼聲越來(lái)越高，引發(fā)了一些社會(huì)矛盾；由于農(nóng)村治理機(jī)制不健全，出現(xiàn)了“小官大貪”的現(xiàn)象，2013年針對(duì)集體資產(chǎn)管理和分配的信訪占到了農(nóng)業(yè)農(nóng)村類信訪的23%，影響了農(nóng)村穩(wěn)定，還侵蝕了集體所有制的基礎(chǔ)。
　　與會(huì)代表指出，要解決集體資產(chǎn)歸誰(shuí)所有、如何分配這些問(wèn)題就要依靠農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。對(duì)此，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”的改革任務(wù)，這是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的改革，需要試點(diǎn)先行。
　　陳錫文表示，實(shí)際上，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革從25年前就已開始。20世紀(jì)80年代，地處改革前沿的珠江三角洲一帶，農(nóng)村社區(qū)居民結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，同時(shí)集體資產(chǎn)的管理和收益分配矛盾突出，農(nóng)民群眾主動(dòng)開展了各具特色的產(chǎn)權(quán)制度改革探索與實(shí)踐。90年代后，北京、上海、江蘇、浙江等地也遇到了同樣的問(wèn)題，相繼進(jìn)行了改革試點(diǎn)。進(jìn)入21世紀(jì)，改革覆蓋的范圍就更廣了，目前全國(guó)范圍內(nèi)約有4.8%的村集體已經(jīng)進(jìn)行了這樣的改革。
　　陳曉華說(shuō)，2007年農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，到去年年底，全國(guó)已有2.8萬(wàn)個(gè)村莊，5萬(wàn)個(gè)村民小組完成了資產(chǎn)量化的改革，涉及資產(chǎn)4300多億元，累計(jì)股金分紅超過(guò)1500億元，僅2013年分紅的額度就接近300億元。改革在很多地方都顯現(xiàn)成效。從各地來(lái)看，一是能有效促進(jìn)農(nóng)民增收，二是有利于激活要素潛能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，三是有利于保證農(nóng)民的民主權(quán)利，完善農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)。
　　與會(huì)代表進(jìn)一步指出，三中全會(huì)以來(lái)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得了一定進(jìn)展，但產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清、土地流轉(zhuǎn)不順、土地制度不合理等問(wèn)題仍未解決，此外，還需要為擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能進(jìn)一步理清三權(quán)，為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市理清用途管制機(jī)制、收入分配機(jī)制等，這些都需要深化現(xiàn)有的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

　　探索　多地改革模式亮點(diǎn)可取

　　多位專家指出，在已有的集體所有權(quán)改革地區(qū)里，不乏頗有特點(diǎn)的模式和成績(jī)，值得未來(lái)試點(diǎn)地區(qū)參考。
　　據(jù)北京市農(nóng)村工作委員會(huì)介紹，北京市的改革方向是“撤村不撤社、轉(zhuǎn)居不轉(zhuǎn)工、資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”二十個(gè)字。上世紀(jì)90年代初，北京市就要求以行政村為單位設(shè)立村經(jīng)濟(jì)合作社，以鄉(xiāng)為單位設(shè)立鄉(xiāng)合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，并取得法人資格，此后采取存量資產(chǎn)量化、“資源+資本”以及社員投資入股等多種方式進(jìn)行股份合作制改革，目前股權(quán)設(shè)置基本分為集體股和個(gè)人股，一般分別不高于30%和不低于70%。截至目前，全市累計(jì)完成集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織達(dá)到3878個(gè)，村級(jí)完成改革比例達(dá)到97%。
　　上海市農(nóng)業(yè)委員會(huì)介紹稱，該市明確界定現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的范疇是非資源性集體資金和資產(chǎn)，堅(jiān)持效益決定分配的模式，年度收益分配要依據(jù)當(dāng)年的經(jīng)營(yíng)收益情況，確定合理的分配比例，建立以豐補(bǔ)歉機(jī)制，分配比例不得高于當(dāng)年經(jīng)營(yíng)性凈收益的七成，不收益不得分配，嚴(yán)禁舉債分配。實(shí)踐證明改革激發(fā)了集體經(jīng)濟(jì)活力，2013年上海已有89個(gè)改制后的村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行了收益分紅，年總分紅5.38億元，人均分紅超過(guò)3000元。
　　浙江省寧波市的改革則在激活集體產(chǎn)權(quán)的金融屬性更進(jìn)一步，從2009年起，該市一些地方把股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)納入農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，依托轄區(qū)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，建立股權(quán)融資平臺(tái)，允許農(nóng)民利用股權(quán)開展抵押貸款融資，股民可以按照自己股權(quán)所占資產(chǎn)總額的80%比例獲得抵押貸款，財(cái)政建立抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)基金，承擔(dān)一定比例的不良貸款風(fēng)險(xiǎn)。到目前為止，累計(jì)已有1283戶農(nóng)戶獲得貸款，總額接近7000億元。