一條長(zhǎng)江水道，幾多梗阻難解。
嘉陵江與長(zhǎng)江間有一小段不通航，打通的關(guān)鍵是修麗澤港，重慶、四川兩地為此“協(xié)調(diào)”了10多年，仍然卡在那里。
荊江“中梗阻”一直是長(zhǎng)江航運(yùn)瓶頸，2013年國(guó)家投入43.3億元進(jìn)行整治，但熊家洲至城陵磯段43.8公里至今沒有確定方案。長(zhǎng)江航道局荊江航道整治工程建設(shè)指揮部常務(wù)副指揮長(zhǎng)高凱春稱，這一段是“截彎取直”還是按原航道整治，有關(guān)部委、湖北省、湖南省爭(zhēng)論了20多年，組織了無數(shù)次專家論證會(huì)，但各有各的利益訴求，一直定不下來。這個(gè)地方不治，荊江“中梗阻”就解決不了。
……
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者日前在長(zhǎng)江沿江省市采訪發(fā)現(xiàn)，多頭管理、條塊分割的體制使得地方與地方、部門與部門、地方與部門之間互設(shè)“關(guān)卡”矛盾重重。一條完整的水利大動(dòng)脈被割裂得七零八落，導(dǎo)致“該管的不想管，想管的管不了”，沿江企業(yè)和百姓為此叫苦不迭。
盡管多年來地區(qū)之間、部門之間建立了一系列協(xié)調(diào)機(jī)制，但由于種種原因，始終難以有效深入推進(jìn)。前兩年中央曾決定整合海事、公安、漁政、水利等部門的執(zhí)法力量，然而，改革過程中遭遇利益部門抵制，有基層執(zhí)法人員訴苦道：“現(xiàn)在的體制比以前還亂，改革改成了個(gè)‘爛尾工程’。”
“建個(gè)碼頭連居委會(huì)都來管”
長(zhǎng)江里究竟有幾條“龍”？重慶萬州一家港口企業(yè)的負(fù)責(zé)人深有體會(huì)。他說，建個(gè)碼頭從跑手續(xù)到投產(chǎn)，8年算快的，什么單位都來管。航道、海事、建委、移民、國(guó)土、規(guī)劃、水利、地震、消防、質(zhì)監(jiān)，連街道辦事處、居委會(huì)都來管。
四川省宜賓勛泰航運(yùn)有限公司總經(jīng)理鐘貴林這幾年過得很艱難。由于向家壩水電站建設(shè)，金沙江下游100多公里航道已斷航6年，原計(jì)劃4月30日啟用的升船機(jī)要推遲26個(gè)月運(yùn)行，這對(duì)像宜賓勛泰這樣只有五六條船的小企業(yè)是毀滅性的打擊。他對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說：“船不能正常運(yùn)行，沒辦法生存了，公司銀行貸款和民間借貸超過4000萬元，員工已經(jīng)五個(gè)月沒發(fā)工資�！�
“宜賓的航運(yùn)企業(yè)全面虧損，砂石船、運(yùn)輸船沒有生存空間�！币速e航運(yùn)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)袁倫稱，電站修好了可以改善航道條件，可企業(yè)只看發(fā)電效益，根本不考慮航運(yùn)需求，向家壩還預(yù)留了一個(gè)500噸的升船機(jī)，溪洛渡、烏東德和白鶴灘沒有任何通航設(shè)施，大家的意見很大。
除了航電矛盾，航道和海事數(shù)據(jù)不一致也困擾著航運(yùn)企業(yè)。袁倫說，長(zhǎng)江宜賓段海事、航道分屬地方交通廳和交通部直屬系統(tǒng)，海事部門的限制水深有時(shí)和航道部門公布的不一致，企業(yè)無所適從。按航道局公布的水深報(bào)給海事，簽不到證，也就沒法走船。另外，進(jìn)入不同海事部門管轄的水域，他們的執(zhí)法辦法、尺度也不一樣，船員操作起來很麻煩。
海事部門體制不順，還會(huì)導(dǎo)致重復(fù)收費(fèi)。重慶鄂渝港口裝卸有限公司負(fù)責(zé)人說，地方海事管支流，長(zhǎng)江直屬海事管干流，船在嘉陵江裝貨之后，到地方海事局簽證要交船舶港務(wù)費(fèi)，船到了長(zhǎng)江干線，隸屬長(zhǎng)江海事局的重慶海事檢查到了，又要簽證再交一次錢。
出口貨物運(yùn)輸要和更多部門打交道，面對(duì)的“隱形關(guān)卡”也更多。民生物流四川有限公司總經(jīng)理?xiàng)顒潘烧f，由于不同地區(qū)海關(guān)間互相競(jìng)爭(zhēng)、搶奪關(guān)稅，企業(yè)經(jīng)常被兩頭推諉。
“九龍治水”相互掣肘難成合力
立體綜合交通體系中公空鐵水管的銜接問題，三峽大壩及上游水庫(kù)群的聯(lián)合調(diào)度問題，漁業(yè)資源保護(hù)與水電站、航運(yùn)的矛盾等各種問題，都因部門之間的利益不同、相互掣肘難以形成合力。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者乘坐長(zhǎng)江宜賓航道局的公務(wù)船在長(zhǎng)江航行，航道人員仔細(xì)清理了幾座航標(biāo)周圍的雜物，船開至金沙江口時(shí)，眼見前方航標(biāo)毀損，工作人員卻無動(dòng)于衷�！澳沁吺墙鹕辰�，歸地方港航部門管，我們不能過去”。
陽段、九江段水域采訪時(shí)，記者看到海事部門對(duì)非法采砂船不斷驅(qū)趕。一位工作人員說，采砂歸長(zhǎng)江水利委員會(huì)管，但采砂船在長(zhǎng)江出事了責(zé)任在我們，沒有辦法，只能把船趕出我們的轄區(qū)，趕出長(zhǎng)江干線。
宜賓地方海事局局長(zhǎng)嚴(yán)以立直言，長(zhǎng)江海事局只是長(zhǎng)江中游海事局，既管不到四川段也管不了江蘇、上海段。長(zhǎng)江海事局相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)這種體制割裂相當(dāng)痛心：“我們搞了個(gè)電子巡航，大家反映很好，可是數(shù)據(jù)采集沒辦法采到全程，新的航法航路、程序規(guī)范、船員要求等也都管不到其他地方，安全管理工作困難重重�！�
負(fù)責(zé)三峽船閘運(yùn)行管理的長(zhǎng)江三峽通航管理局與中國(guó)長(zhǎng)江三峽總公司的矛盾也由來已久。長(zhǎng)江三峽通航管理局局長(zhǎng)助理徐祖亮說，按現(xiàn)有的體制，我們是接受公司委托管船閘，經(jīng)費(fèi)是他們給，“政府給企業(yè)打工，說不過去”。另外，“船閘運(yùn)行維護(hù)是我們，設(shè)備設(shè)施修理是三峽公司。他自己出錢，船閘想修就修，既是通航主管部門，又是運(yùn)行部門，我們沒有太大話語權(quán)”。
除了航運(yùn)體制，長(zhǎng)江水生態(tài)和水資源管理也缺乏協(xié)調(diào)，水利、環(huán)保部門各自為政。長(zhǎng)江水利委員會(huì)主任劉雅鳴介紹，水利部門有水功能區(qū)劃，環(huán)保部門有環(huán)境保護(hù)功能區(qū)劃。水利部門講求的是總量控制，有個(gè)納污能力指標(biāo)，根據(jù)納污能力提出排污意見，環(huán)保部門根據(jù)這個(gè)意見對(duì)工廠排污進(jìn)行控制，這個(gè)很清楚，但實(shí)際工作中，環(huán)保部門不管這個(gè)納污能力指標(biāo)，只管達(dá)標(biāo)排放，沒有總量的概念�！凹词苟歼_(dá)標(biāo)了，但總量超出很多，還是多排了”。
在長(zhǎng)江水資源保護(hù)局前局長(zhǎng)翁立達(dá)看來，造成目前水電工程一哄而上的根源在于國(guó)家有關(guān)部門的政策不符合實(shí)際，導(dǎo)致水電規(guī)劃先出臺(tái)，電力企業(yè)發(fā)電優(yōu)先，不太考慮生態(tài)、防洪、供水、航運(yùn)等綜合需要，屢屢引發(fā)爭(zhēng)議和批評(píng)。
有專家指出，“多頭治水”并沒有達(dá)到“團(tuán)結(jié)治水”的目的，反而鼓勵(lì)了各部門從局部利益出發(fā)，對(duì)長(zhǎng)江水資源的某些功能“分而治之”，難以形成治江合力�！啊囝^管理’有它的合理性，長(zhǎng)江很復(fù)雜，涉及面很廣，集中眾多部門的力量，讓專業(yè)人員管專業(yè)的事。”翁立達(dá)說，但從目前的情況來看，效果并不理想。
地區(qū)之間以鄰為壑各留“暗門”
湖北省社科院副院長(zhǎng)秦尊文認(rèn)為，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)一體化最大的障礙是行政區(qū)劃帶來的分割，尤其在現(xiàn)有的財(cái)稅和考核體制下，行政區(qū)劃導(dǎo)致的地方利益格局很難打破，各省市普遍缺乏協(xié)作意識(shí)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者走訪發(fā)現(xiàn)，各地都在關(guān)注自己的利益，對(duì)同一個(gè)問題的看法往往截然對(duì)立。如三峽通航瓶頸問題，重慶力推建設(shè)第二通道，湖北主張發(fā)展翻壩運(yùn)輸；對(duì)于南京長(zhǎng)江大橋卡口，中上游省市意見頗多，江蘇則認(rèn)為中上游貨物大可通過南京港轉(zhuǎn)運(yùn)；湖南、江西希望在洞庭湖、鄱陽湖湖口建壩，湖北、安徽等地則堅(jiān)決反對(duì)。
產(chǎn)業(yè)布局以鄰為壑，不考慮對(duì)下游地區(qū)造成的損害。如水泥、化工等高污染產(chǎn)業(yè)，由于缺乏上下游利益補(bǔ)償機(jī)制，各地往往會(huì)布局在自己的下游，結(jié)果是上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，下游地區(qū)環(huán)境卻污染了。
港口建設(shè)重復(fù)建設(shè)產(chǎn)能過剩，各地大肆爭(zhēng)搶貨源，甚至由財(cái)政出錢補(bǔ)貼。重慶市交委副主任梁雄耀稱，這兩年四川為了發(fā)展港口，不愿讓貨物到條件更好的重慶中轉(zhuǎn)；四川內(nèi)部的瀘州港、宜賓港也互相爭(zhēng)搶。宜賓市市長(zhǎng)徐進(jìn)坦言，政府為了支持宜賓港發(fā)展、吸引貨源，去年給的補(bǔ)貼就有7000多萬元。
即便在各地都有需求的航道建設(shè)上，不同地區(qū)和部門之間也少有協(xié)作。
湖北省社科院副院長(zhǎng)秦尊文說，縱觀改革開放以來30多年的發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)曾經(jīng)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律：爭(zhēng)取資源要素，爭(zhēng)搶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，爭(zhēng)奪增長(zhǎng)速度和總量排名，爭(zhēng)當(dāng)中心城市和城市圈、城市群“老大”；縣與縣競(jìng)爭(zhēng)，市與市競(jìng)爭(zhēng)，省與省競(jìng)爭(zhēng)；競(jìng)爭(zhēng)激發(fā)出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大活力，但也割裂了市場(chǎng)，形成了一個(gè)個(gè)相對(duì)封閉的“經(jīng)濟(jì)圈”，甚至造成圈與圈之間、區(qū)域與區(qū)域之間的無序和惡性發(fā)展。
上海市政府合作交流辦區(qū)域合作處處長(zhǎng)程建新坦言，如果按照現(xiàn)在的格局，各個(gè)地方、各個(gè)部門必然要先考慮自己的利益，導(dǎo)致局部利益、地方利益優(yōu)于整體利益、國(guó)家利益，不利于形成物盡其流的沿江大通道，最終大家的利益都會(huì)受損。
協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)協(xié)作機(jī)制無一見效
各地都反映缺乏良好的協(xié)作機(jī)制與平臺(tái)，難以實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接與合作。事實(shí)上，早在上世紀(jì)80年代，沿江省市和上、中、下游之間探索建立了一系列協(xié)調(diào)機(jī)制，也取得了一定效果，但由于種種原因，始終難以有效深入推進(jìn)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者沿江采訪發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，各省市政府和有關(guān)部門都認(rèn)識(shí)到，要挖掘長(zhǎng)江黃金水道的巨大潛力，“切香腸”式的機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制是最大障礙，也是首先要解決的緊迫問題。期盼著加強(qiáng)長(zhǎng)江流域各地區(qū)之間的交流合作，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展。長(zhǎng)江航務(wù)管理局局長(zhǎng)唐冠軍說：“建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，理順體制是最重要的，體制順了，一順百順，很多問題就迎刃而解了。”
記者粗略梳理，現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)作機(jī)制有長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、長(zhǎng)江中游四省水運(yùn)規(guī)劃工作聯(lián)席會(huì)議制度、長(zhǎng)江中游四省交通運(yùn)輸區(qū)域合作機(jī)制、長(zhǎng)江水運(yùn)發(fā)展協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議以及沿江29個(gè)重點(diǎn)城市合作建立的長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)；在長(zhǎng)江上游，為打造源頭航運(yùn)物流中心，川滇黔三省八市也加強(qiáng)了合作與交流。
秦尊文認(rèn)為，這種流域內(nèi)的協(xié)調(diào)機(jī)制，在建設(shè)流域內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)、打破行政壁壘、優(yōu)化流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局上起了一定的作用。如長(zhǎng)江中游四省之間的18條斷頭路，2012年以來已經(jīng)開通4條，其他的也都有明確時(shí)間表。
但現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機(jī)制相當(dāng)松散、作用有限。南通市發(fā)改委一位曾多次參與長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)的同志說，協(xié)調(diào)會(huì)層次較低，各城市重視程度不夠，積極性不高，缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，基本上是個(gè)務(wù)虛會(huì)，會(huì)上大家熱烈擁護(hù)，會(huì)后各打算盤，真“動(dòng)”的不多。
“沒有分工互補(bǔ)，協(xié)調(diào)發(fā)展的空間就不大，省內(nèi)的還好說，省際之間要辦成件事就很難；都想唱主角，不愿當(dāng)配角，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶將永遠(yuǎn)是個(gè)割裂的經(jīng)濟(jì)帶�！焙笔“l(fā)改委長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶指導(dǎo)處處長(zhǎng)常賢波介紹，湖北希望以先發(fā)帶動(dòng)后發(fā)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展，將與九江一江之隔的黃岡小池鎮(zhèn)開發(fā)作為省級(jí)戰(zhàn)略，但很難推動(dòng)�！笆�(nèi)黃石和黃岡之間的長(zhǎng)江大橋早已取消收費(fèi)，但黃岡小池和九江之間的長(zhǎng)江大橋還在收。我們想讓這個(gè)橋也取消收費(fèi)，協(xié)調(diào)了無數(shù)次，就是解決不了，因?yàn)槿ゾ沤能嚩�，從九江到黃岡的少�！�
對(duì)于長(zhǎng)江水上執(zhí)法力量過于分散，條塊分割的體制積弊，中央有關(guān)部門也曾經(jīng)啟動(dòng)了相關(guān)改革。多位基層執(zhí)法人員透露，前兩年中央曾決定整合海事、公安、漁政、水利等部門的執(zhí)法力量，成立類似于海岸警衛(wèi)隊(duì)一類的機(jī)構(gòu)，并完成了編制備案分配，但后來由于牽動(dòng)了利益，一些部門抵制這項(xiàng)改革。一位基層海事局政委向記者訴苦道：“現(xiàn)在的體制比以前還亂，改革改成了個(gè)‘爛尾工程’。”
長(zhǎng)江條塊分割的管理方式帶來各自為政、重復(fù)建設(shè)和重重壁壘久遭詬病，專家認(rèn)為，創(chuàng)新流域管理方式迫在眉睫，須變“九龍治水”為“一龍管江”，統(tǒng)籌安排統(tǒng)一規(guī)劃。讓長(zhǎng)江流域要素流動(dòng)起來，實(shí)現(xiàn)龍頭龍身龍尾協(xié)調(diào)舞動(dòng)，真正成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)新的支撐帶。
首先要盡快調(diào)整長(zhǎng)江流域機(jī)構(gòu)，理順管理體制。據(jù)了解，目前負(fù)責(zé)長(zhǎng)江流域管理的機(jī)構(gòu)主要有：水利部派出機(jī)構(gòu)長(zhǎng)江水利委員會(huì)，側(cè)重長(zhǎng)江水資源管理；交通部派出機(jī)構(gòu)長(zhǎng)江航務(wù)管理局，側(cè)重長(zhǎng)江航運(yùn)管理。專家認(rèn)為，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)長(zhǎng)江流域的管理如同“小馬拉大車”，各自的管理職能單一，且屬于部委的派出機(jī)構(gòu)，很難承擔(dān)起長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃、管理的重任。
長(zhǎng)期從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究的四川省社科院前副院長(zhǎng)林凌等專家建議，成立一個(gè)由中央領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌謀劃長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重要戰(zhàn)略規(guī)劃。協(xié)調(diào)小組下設(shè)辦公室，由沿江各省市和水利部、交通部、國(guó)務(wù)院三峽辦、環(huán)保部等涉水部門組成。成立長(zhǎng)江航運(yùn)委員會(huì)，打通長(zhǎng)江海事局、長(zhǎng)江航道局，把長(zhǎng)江干線甚至長(zhǎng)江流域的航運(yùn)事務(wù)管起來。國(guó)務(wù)院三峽辦則要統(tǒng)籌負(fù)責(zé)長(zhǎng)江流域水利樞紐開發(fā)和調(diào)度。
其次，統(tǒng)籌安排統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)制訂長(zhǎng)江流域發(fā)展戰(zhàn)略。重慶市港航局副局長(zhǎng)楊大倫表示，要跳出部門利益和地方利益的窠臼，高標(biāo)準(zhǔn)做好長(zhǎng)江流域規(guī)劃設(shè)計(jì)，各地各部門嚴(yán)格按照流域規(guī)劃制訂各自的發(fā)展戰(zhàn)略，引導(dǎo)資源科學(xué)配置和產(chǎn)業(yè)合理布局。并建立穩(wěn)定的增長(zhǎng)投入機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和公眾參與機(jī)制等。
再次，借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快研究制訂《長(zhǎng)江法》。我國(guó)已初步形成了包括《水法》《防洪法》《水污染防治法》《水土保持法》以及一些部門、地方性法規(guī)在內(nèi)的水法律法規(guī)體系。但長(zhǎng)江水利委員會(huì)副主任馬建華稱，以往的法律法規(guī)大都側(cè)重在某個(gè)專門領(lǐng)域，缺乏流域綜合管理的法規(guī)。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)際先進(jìn)的流域管理法規(guī)體系，針對(duì)長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)和污染防治抓緊研究制定專門的法律，盡快研究制訂《長(zhǎng)江法》；在《長(zhǎng)江法》出臺(tái)前，可針對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的若干重要問題制定一些部門規(guī)章條例。
最后，建立利益協(xié)調(diào)和共享機(jī)制，推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)侯永志建議，可先做各方面有共識(shí)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游開發(fā)、信息共享、大通關(guān)體制等。要徹底解決長(zhǎng)江體制機(jī)制弊端，必須改革現(xiàn)有的財(cái)稅體制和考核機(jī)制，建立上下游之間的利益共享和補(bǔ)償機(jī)制，真正形成全流域發(fā)展合力。
