【前言】
20世紀(jì)30年代，美國提出了建設(shè)縱貫全國連接各州的州際國防公路戰(zhàn)略構(gòu)想，50年代通過建立燃油稅及信托基金制度，歷經(jīng)40余年，完成了20世紀(jì)最偉大的工程，使美國有能力非常準(zhǔn)確可靠地運(yùn)輸原材料、工業(yè)產(chǎn)品和制成品。近8萬公里的高速公路系統(tǒng)，支撐著這個(gè)世界強(qiáng)國的經(jīng)濟(jì)繁榮和國民的榮耀。
30年前，中國的交通人也曾有過建設(shè)一個(gè)像美國一樣發(fā)達(dá)的公路交通系統(tǒng)的長遠(yuǎn)夢想，這個(gè)夢想僅用30年就得以實(shí)現(xiàn)。目前，以10.44萬公里高速公路為主骨架總規(guī)模達(dá)到435.62萬公里的公路系統(tǒng)，已經(jīng)為中國實(shí)現(xiàn)兩個(gè)百年夢想鋪就堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)�；仡櫣返妮x煌成就，公路建設(shè)投融資政策創(chuàng)新——中國特色的收費(fèi)公路政策功不可沒。
公路建設(shè) 影響深遠(yuǎn)
30年滄海桑田，中國建成了領(lǐng)先世界的公路交通基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。
“還沒有任何其他國家，能夠在如此短的時(shí)間內(nèi)，大規(guī)模提高其道路資產(chǎn)基數(shù)�！边@是世界銀行在2006年對中國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展速度作出的評價(jià)。7年過后，當(dāng)我們的高速公路達(dá)到10.44萬公里的時(shí)候，世行專家給出了更高的評價(jià)“在構(gòu)建現(xiàn)代化高標(biāo)準(zhǔn)的國家公路網(wǎng)、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展和促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)方面，中國處于全球領(lǐng)先地位”。公路運(yùn)輸是整個(gè)交通運(yùn)輸業(yè)中既活躍又快速發(fā)展的組成部分。按照發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，公路交通等基礎(chǔ)設(shè)施作為社會先行資本，對工業(yè)化進(jìn)程起著決定性作用，是一國“起飛”的必要條件。過去30年以來，伴隨著公路基礎(chǔ)設(shè)施的飛速發(fā)展，我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度同樣是史無前例的。在改革開放的大背景下，我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的跨越式發(fā)展，促進(jìn)了人和貨物的移動，從而支持貿(mào)易增長，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，為文化技能傳播、生產(chǎn)率提高創(chuàng)造條件；交通便利性的提高還提升了城市的宜居水平和經(jīng)濟(jì)潛力，從而增加了城市的吸引力，并使城鄉(xiāng)居民能夠公平獲取更多基本商品、服務(wù)、活動
（工作、教育、醫(yī)療等）的機(jī)會，縮小了城鄉(xiāng)之間的差距，對促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與社會和諧進(jìn)步產(chǎn)生了重要而深遠(yuǎn)的影響。
一是為構(gòu)建現(xiàn)代化的交通運(yùn)輸體系提供基礎(chǔ)支撐。
截至2013年年底，全國公路網(wǎng)總里程達(dá)到435.62萬公里。其中，高速公路達(dá)到10.44萬公里，與改革開放之初的1984年比較，全國公路路網(wǎng)密度提高了3.5倍，二級以上高等級公路在全國公路網(wǎng)中所占比例提高了20倍以上，干線公路車輛行駛平均速度提高了1倍多。國家公路運(yùn)輸主通道基本形成，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)得到逐步完善，公路客貨運(yùn)輸?shù)目臻g時(shí)距大大縮短，運(yùn)輸成本顯著降低。公路運(yùn)輸條件的改善為鐵路、航空、港口等其他運(yùn)輸方式的集疏運(yùn)創(chuàng)造了更加便利的條件，使綜合運(yùn)輸結(jié)構(gòu)層次更加清晰，國家現(xiàn)代化的交通運(yùn)輸體系日趨完善。公路運(yùn)輸企業(yè)依托高速公路，比較優(yōu)勢得以發(fā)揮，與鐵路、航空、水運(yùn)的分工愈加科學(xué)，多種運(yùn)輸方式在合作和競爭中有效提升了服務(wù)品質(zhì)，使旅客和貨主享受到更多的出行及運(yùn)輸便利。
二是為國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長作出積極貢獻(xiàn)。
公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資一方面直接拉動了國民經(jīng)濟(jì)增長，另一方面也帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而有力地推動國民經(jīng)濟(jì)增長。公路建設(shè)投資對向前波及的建筑材料、機(jī)械制造等行業(yè)以及向后波及的物流、汽車制造、旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都產(chǎn)生了直接的帶動作用。此外，公路交通基礎(chǔ)設(shè)施投資對國民經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)增長的基礎(chǔ)性作用更為重要。交通的便利與否對社會分工影響重大，而勞動分工是國民財(cái)富的源泉。公路數(shù)量和質(zhì)量的改善使公路運(yùn)輸?shù)某杀敬蠓档�，�?chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會價(jià)值。國際權(quán)威機(jī)構(gòu)評價(jià)，由于過去二十多年間中國中央政府和地方政府為公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集了大量的資金，大幅推進(jìn)了投資環(huán)境的實(shí)質(zhì)性改善，顯著促進(jìn)了全國市場的統(tǒng)一。
三是為改善出行和增加就業(yè)提供便利。
由于高等級公路快速增加，路網(wǎng)的功能結(jié)構(gòu)得到明顯改善，全國國道網(wǎng)平均車速由1985年的每小時(shí)30公里提高至目前的69公里，僅營運(yùn)車輛因車速提高帶來的直接運(yùn)輸成本的節(jié)約每年就超過數(shù)千億元。公眾的出行也更為便捷，節(jié)假日自駕游出行客流量井噴式增長，帶動了旅游業(yè)的發(fā)展，發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)逐漸成為多地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的優(yōu)先方向。公路極大地縮短了城鄉(xiāng)間的時(shí)間距離。2006年11月，京滬高速公路的全線貫通，極大地改善了沿途乃至我國東部沿海、環(huán)渤海和長江三角洲地區(qū)的投資環(huán)境，促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)人們就業(yè)觀念的轉(zhuǎn)變，人們走出家門，尋找更大的發(fā)展空間，已不再受到交通條件的制約。如今，位于京滬高速公路中間的臨沂市，已經(jīng)從過去魯蘇界的寂靜小城，迅速形成全國第三位的商品批發(fā)市場群落和重要的物流中心。
四是為減少貧困和促進(jìn)公平發(fā)展創(chuàng)造條件。
世界銀行的專題研究報(bào)告顯示，從道路交通投資對緩解貧困所產(chǎn)生的凈經(jīng)濟(jì)影響分析，對中國西部省區(qū)的投資活動所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響要比東部省區(qū)高出約10倍。2001年11月，貫穿四川、重慶、貴州、廣西四地的西南出海通道高等級公路通車，沿線共覆蓋6400萬人口、28個(gè)國家級貧困縣及少數(shù)民族聚居區(qū)。公路的開通，使這些地區(qū)的水果等鮮活農(nóng)產(chǎn)品銷量大增，一些地方已經(jīng)初步形成農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)基地，具有生態(tài)資源和民俗資源的山區(qū)已經(jīng)進(jìn)行旅游業(yè)開發(fā)。公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的改善促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品和勞務(wù)的商品化，提升了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活條件，使生活在貧困地區(qū)的人們改善了教育、醫(yī)療等福利條件，得到公平發(fā)展的機(jī)會，對交通不便地區(qū)具有積極的扶貧意義。
收費(fèi)政策助公路發(fā)展擺脫資金束縛
30年收費(fèi)政策功不可沒，使公路發(fā)展擺脫了資金不足的束縛。
公路基礎(chǔ)性的作用是巨大、長期和持續(xù)的，其建設(shè)和維護(hù)的資金也是巨大、長期和持續(xù)的。世界各國政府在提供公路基礎(chǔ)設(shè)施過程中都面臨這樣一個(gè)艱難的選擇，就是讓全民通過付稅還是讓使用者通過付費(fèi)來承擔(dān)這項(xiàng)長期的責(zé)任。美國選擇了開征燃油稅的融資方式解決了大部分的建設(shè)維護(hù)資金，而日本、法國、意大利等國則選擇了用路者付費(fèi)的融資方式。印度、俄羅斯因難以抉擇和財(cái)政的不足而使公路網(wǎng)的建設(shè)躊躇不前。
我國作為世界上幅員最大、人口最多的發(fā)展中國家，上世紀(jì)80年代基礎(chǔ)設(shè)施十分落后，發(fā)展面臨著更大的財(cái)政壓力。珠江三角洲、長江三角洲等地區(qū)的重要公路通道上，交通擁擠現(xiàn)象也日益加劇。但1985年全國財(cái)政收入僅為1535億元，用于公路建設(shè)5億元�！秶乐鞲删�建設(shè)規(guī)劃》編制時(shí)的1991年，全國的財(cái)政收入僅為3610億元，根本無力支撐30年建成3.5萬公里“五縱七橫”國道主干線的雄心。
但是，公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻在較短的時(shí)間內(nèi)取得了巨大的發(fā)展成就。對此，亞洲開發(fā)銀行交通官員的評價(jià)是：“過去30年間，中國的高等級路網(wǎng)經(jīng)過了歷史性的發(fā)展，高速公路從1990年的522公里，延伸到如今（2012年）的96200公里，中國成為世界上擁有高速路網(wǎng)最多的國家。之所以能夠取得如此飛躍，是因?yàn)橹袊鴽Q定借助通行費(fèi)為高速公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)籌集資金，并作為抵押從銀行籌集到大量貸款。”我國最終選擇了收費(fèi)公路政策，并在實(shí)施的30年期間不斷調(diào)整修訂和改進(jìn)這項(xiàng)政策。這項(xiàng)政策的巨大作用體現(xiàn)在：
一是政策符合國情，發(fā)揮了巨大的融資作用，縮短了路網(wǎng)形成時(shí)間，節(jié)約了全社會的發(fā)展成本。我國的收費(fèi)公路政策契合了改革開放進(jìn)程中的幾個(gè)中國特色，第一是路網(wǎng)全面滯后、二級及以上公路嚴(yán)重不足；第二是公路行業(yè)以地方為主的事權(quán)體制以及各級政府都可以利用收費(fèi)公路政策籌集資金；第三是經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長帶來運(yùn)輸需求快速增加；第四是銀行存貸差壓力較大，資金充足。因此，收費(fèi)政策產(chǎn)生了巨大的融資能力，解決了高等級公路建設(shè)70%以上的資金缺口，以不到發(fā)達(dá)國家一半的時(shí)間迅速形成了全國公路網(wǎng)，極大地節(jié)約了全社會的發(fā)展成本，支撐了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展。
二是用路者付費(fèi)原則不僅相對公平，也有利于促進(jìn)各種運(yùn)輸方式的公平競爭和協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為，使用者在消費(fèi)某一種產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，全額承擔(dān)消費(fèi)成本，可最為有效地實(shí)現(xiàn)資源合理配置，并最為公平地分?jǐn)偝杀�。美國選擇燃油稅等專項(xiàng)稅為主的融資方式，首先基于其已經(jīng)處于汽車進(jìn)入家庭的時(shí)代（幾乎每個(gè)人都可以從修建全國性的高速公路網(wǎng)中直接受益）。同時(shí)，高速公路用路者在使用時(shí)全額分?jǐn)偨ㄔO(shè)和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，才能與同樣由用路者全額分?jǐn)偸褂觅M(fèi)用的鐵路及航空產(chǎn)生運(yùn)輸公平競爭，從而促進(jìn)各種方式的合理配置。若其中的某一種運(yùn)輸方式含有大量補(bǔ)貼而降低了使用成本，則會導(dǎo)致資源錯(cuò)配。
三是吸引了社會資金的進(jìn)入，促進(jìn)了行業(yè)的開放和市場化程度的提高，提高了基礎(chǔ)設(shè)施供給的質(zhì)量和效率。收費(fèi)公路政策從最初的政府還貸公路逐步開放并產(chǎn)生了各式的經(jīng)營性收費(fèi)公路。雖然在對經(jīng)營性公路的監(jiān)管上政府要付出更多努力，但這項(xiàng)政策向社會資金敞開大門的同時(shí)，不僅帶來了社會的直接投資，也帶來了企業(yè)建設(shè)、經(jīng)營和管理理念和技術(shù)，使公路領(lǐng)域成為市場化程度最高的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。
然而，任何籌資政策都不可能十全十美，我國的收費(fèi)公路政策也具有以下幾個(gè)明顯的不足：一是由于大量使用銀行貸款和人工收費(fèi)的方式，使融資的財(cái)務(wù)成本和回收成本都較高，這不僅最終增加了用路者的負(fù)擔(dān)，而且對價(jià)格制定和債務(wù)償還帶來影響。二是網(wǎng)絡(luò)化的設(shè)施卻實(shí)行著分散的管理并按照項(xiàng)目單獨(dú)進(jìn)行財(cái)務(wù)核算，不僅帶來了甚至加劇了地區(qū)差異，而且損失了行業(yè)償債能力，從而延長了建設(shè)成本的攤銷時(shí)間。三是現(xiàn)行收費(fèi)政策仍是一個(gè)以“為建設(shè)而融資”為核心思想的政策規(guī)定，缺乏對路網(wǎng)建成以后的長遠(yuǎn)考慮，在持續(xù)養(yǎng)護(hù)、合理引導(dǎo)通行、提高服務(wù)監(jiān)管等方面仍不完善。此外，政策長期處于修改之中，政府各部門之間、政府與公眾之間長期不能達(dá)成共識，不僅使投資者因缺少穩(wěn)定預(yù)期而觀望猶豫，而且還會引發(fā)業(yè)內(nèi)優(yōu)良企業(yè)退出。
收費(fèi)政策應(yīng)重新定位
未來30年，需創(chuàng)新投融資和收費(fèi)政策以確保發(fā)展的可持續(xù)。
當(dāng)前，我國已經(jīng)成功地利用收費(fèi)公路政策初步建成了嶄新的規(guī)模巨大的公路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。但是，繼續(xù)完成剩余的規(guī)劃目標(biāo)以及管理和維護(hù)好這一龐大的寶貴資產(chǎn)，支撐兩個(gè)百年夢想的實(shí)現(xiàn)。盡管美國每年用于公路建設(shè)維護(hù)的燃油稅一直在持續(xù)增加，但使用30年的路網(wǎng)仍然難以避免地迅速老化，重置這一系統(tǒng)所需要的資金是超乎想象的。因此，在激烈討論我國的某條高速公路該不該到期停止收費(fèi)的具體事件時(shí)，更應(yīng)該對未來的公路資金政策有一個(gè)總體設(shè)計(jì)，收費(fèi)公路政策也應(yīng)該在交通新的發(fā)展階段背景下，重新定位并盡快修訂相關(guān)法律法規(guī)，以確保未來30年的可持續(xù)。具體思路包括以下方面：
一是用法律確保公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金來源的長期穩(wěn)定。將“在公路網(wǎng)中，高速公路以‘用路者付費(fèi)為主’為原則，籌集建設(shè)、改造、維護(hù)的成本；其他公路以‘全民付稅’為原則，籌集建設(shè)、改造、維護(hù)的成本”寫入《公路法》，使公路資金籌集以及主要來源方式得到法律的保障。近期，應(yīng)該盡快以“兩個(gè)公路體系”的思路為依據(jù)，重點(diǎn)突出政策目標(biāo)、管理模式創(chuàng)新、加強(qiáng)運(yùn)行監(jiān)管、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和期限制定機(jī)制、鼓勵(lì)社會資本進(jìn)入等方面，加快修訂和出臺《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》。
二是結(jié)合事權(quán)體制改革，改進(jìn)我國收費(fèi)公路管理體制。借鑒日本、法國的高速公路運(yùn)營管理和行業(yè)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，盡快形成區(qū)域內(nèi)的“統(tǒng)一收費(fèi)運(yùn)營、收費(fèi)交叉補(bǔ)貼、行業(yè)有效監(jiān)管”的管理機(jī)制，提高監(jiān)管水平、降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
三是建立特許經(jīng)營制度，在公路建設(shè)、收費(fèi)運(yùn)營、養(yǎng)護(hù)等多環(huán)節(jié)積極靈活推廣多種PPP模式。充分借鑒澳大利亞、法國等多國在政府與私營部門之間合作實(shí)現(xiàn)雙贏的成功經(jīng)驗(yàn)，通過管理創(chuàng)新，降低建設(shè)養(yǎng)護(hù)和監(jiān)管成本、提高服務(wù)質(zhì)量。
四是建立政府、企業(yè)、公眾、專家多方參與的價(jià)格制定和調(diào)整機(jī)制，保證定價(jià)的靈活透明。發(fā)揮價(jià)格在吸引交通量或是緩解擁堵、激勵(lì)承包商提高建設(shè)或養(yǎng)護(hù)水平、提高養(yǎng)護(hù)應(yīng)急效率等方面的作用。積極推動收費(fèi)新技術(shù)應(yīng)用，逐步減少并最終取消一、二級收費(fèi)公路，降低收費(fèi)的成本。
【結(jié)束語】
美國前總統(tǒng)卡特的國家安全助理布熱津斯基在其《戰(zhàn)略遠(yuǎn)見》一書中談到：“可靠的基礎(chǔ)設(shè)施對于經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)增長具有重要意義，同時(shí)也代表了一個(gè)國家的總體活力。在歷史上，判斷某個(gè)大國制度成功與否的標(biāo)志之一，就是這個(gè)國家基礎(chǔ)設(shè)施的狀況與獨(dú)創(chuàng)性。而美國基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀，與其說它代表著全世界最具創(chuàng)新力的經(jīng)濟(jì)體，倒不如說它代表著一個(gè)衰落的大國更為貼切。當(dāng)今世界，美國與中國的制度競爭很可能愈演愈烈，基礎(chǔ)設(shè)施老化可能成為美國衰落的標(biāo)志和征兆。”曾經(jīng)令美國無比自豪的公路鐵路和城市基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)不足的現(xiàn)狀，引發(fā)戰(zhàn)略家深刻思考的同時(shí)也讓我們警醒，面向未來30年，重新思考和構(gòu)建我國的交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資政策，并在此基礎(chǔ)上修改完善收費(fèi)公路政策，意義重大、迫在眉睫�。ń煌ㄟ\(yùn)輸部規(guī)劃研究院戰(zhàn)略與政策研究所所長
徐麗）
