養(yǎng)老金雙軌制改革方案已經擬定，并經國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過，今后黨政機關、事業(yè)單位將建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度。不過，由于改革細則尚未出臺，如何改，改后什么待遇，改革的錢從哪里來等問題，尚存在諸多疑問。《經濟參考報》記者就此進行了相關梳理，并采訪了有關專家，希望就輿論關切作出一定回應。
1問“并軌”并的是什么
2013年之前，國內養(yǎng)老保險制度分為四大模塊：新型農村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和機關事業(yè)單位退休制度。本次輿論熱議的養(yǎng)老金“并軌”指的是后兩者的合并。
從歷史沿革上看，居民養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)并軌其實早已啟動。2009年，國務院開展新型農村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱新農保）試點，2011年啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（以下簡稱城居保）試點。2012年，上述兩項制度開始在全國范圍內實施。今年2月21日，國務院出臺《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，決定將新農保和城居保合并實施，在全國范圍內建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。同時，為做好不同養(yǎng)老保險制度的銜接，決策部門在今年初還印發(fā)了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，對企業(yè)職工與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險關系轉移和待遇銜接作了明確規(guī)定。
截至目前，已經有不少于15個省完成了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的合并實施，制度覆蓋人口約5億。
而近日熱議的“并軌”，是指黨政機關、事業(yè)單位將建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費。在此之前，職工基本養(yǎng)老保險是企業(yè)單位的“繳費型”統(tǒng)籌制度，由單位和職工本人按一定標準繳納。機關事業(yè)單位的退休制度，由財政統(tǒng)一支付養(yǎng)老金。
截至今年10月，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險覆蓋3.35億人口，而公開數據顯示，機關事業(yè)單位人員接近4000萬。
2問目前“并軌”進展如何
日前，機關事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度改革方案已在國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過，黨政機關、事業(yè)單位將建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費。
改革的基本思路是一個統(tǒng)一、五個同步�！耙粋�統(tǒng)一”，即黨政機關、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發(fā)辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾�！拔鍌�同步”，即機關與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調整機制與計發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施。
然而，此次確定的僅是思路框架，具體改革方案尚未公布。專家認為，未來會有詳細的實施意見和配套措施出臺。事實上，此前已經有地區(qū)進行了“并軌”嘗試并取得了良好成效。
廣東深圳在適應公務員聘任制改革以及事業(yè)單位人事制度綜合配套改革試點的同時，先行先試，于2007年開始探索機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。2010年5月，深圳市出臺行政機關聘任制公務員社會養(yǎng)老保障試行辦法，全市所有新進公務員實行新的社會養(yǎng)老保險和職業(yè)年金相結合的養(yǎng)老保險制度。2012年，深圳將該制度進一步推廣到事業(yè)單位。據了解，改革取得了良好成效，暢通了機關事業(yè)單位與企業(yè)的交流渠道，也得到了“新人”們的廣泛支持。截至2014年6月底，參加社會養(yǎng)老保險和職業(yè)年金的機關事業(yè)單位“新人”（聘任制公務員和事業(yè)單位新聘人員）已超過7000人。
3問“并軌”后替代率會否趨同
養(yǎng)老金替代率，是指勞動者退休時的養(yǎng)老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率，它是衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的基本指標之一。
有統(tǒng)計顯示，我國機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老金替代率超過80%，個別甚至達到100%。而目前企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率則在50%以下。
全國人大財經委的一份調研報告顯示，西部某省2014年全省機關事業(yè)單位職工退休費水平為月人均3227元，而企業(yè)職工的基本養(yǎng)老金水平則為月人均2065元，前者是后者的1.56倍。
“一些國有企業(yè)的退休職工，當時接受國家分配到企業(yè)工作，退休后養(yǎng)老金遠低于機關事業(yè)單位和自己條件相當的干部職工的退休金，因此對雙軌制很有意見，企業(yè)管理人員和具有高級技術職稱的退休職工意見更大�！鄙鲜稣{研報告稱。
不過，實現(xiàn)替代率的“平等”并非一朝一夕之力。不少專家認為，有賴于職業(yè)年金制度的建立，改革后機關事業(yè)單位養(yǎng)老金水平不會有明顯下降。
“這次改革的目的是通過優(yōu)化結構和確立新的責任分擔機制來促進養(yǎng)老保險制度走向公平，關鍵是要落實機關事業(yè)單位人員的繳費義務并采取同樣的辦法調整養(yǎng)老金待遇�！敝袊嗣翊髮W教授鄭功成說，“改革后機關事業(yè)單位人員基本養(yǎng)老金肯定會減少，但加上職業(yè)年金，總體待遇應該不會有太大變化�！�
不過，長期來看，兩者替代率終將趨同。對外經濟貿易大學保險經濟學院副院長、中國社會保險學會理事孫潔認為，目前應該做的是，繼續(xù)適度提高企業(yè)職工基礎養(yǎng)老金水平，并在理性提高公務員工資、特別是基層公務員工資水平的基礎上，參照當地社會平均工資水平，制訂機關事業(yè)單位基礎養(yǎng)老金替代率水平�！爱吘箯睦碚撋现v，當一個人不再工作、退出工作崗位以后，他的收入必然要比在職職工收入低。”他認為，最終應使企業(yè)職工與機關事業(yè)單位職工的基礎養(yǎng)老金水平逐漸接軌、趨同，并通過發(fā)展企業(yè)年金和職業(yè)年金彌補不同群體間保障水平的差距。
可以預見的是，最終改革方案也會涉及這一問題。國務院副總理馬凱近日所作的國務院關于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設工作情況的報告提出，建立兼顧各類群體的社會保障待遇正常調整機制，根據經濟發(fā)展、居民收入水平、物價變動和財政承受能力等情況，適時調整職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇，并將多繳多得的激勵機制延伸到待遇調整政策之中。
4問職業(yè)年金錢從哪來
根據改革思路，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立。作為平滑養(yǎng)老金水平變動的一大支柱，職業(yè)年金“錢從哪來”至關重要。
按照《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》的表述，職業(yè)年金是指事業(yè)單位及其工作人員在依法參加事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險的基礎上建立的補充養(yǎng)老保險制度。職業(yè)年金基金由單位繳費、個人繳費和職業(yè)年金基金投資運營收益組成。職業(yè)年金基金實行完全積累，采用個人賬戶方式管理。
改革之難，難在制度設計，更難在資金保障。統(tǒng)計數據顯示，1990年，全國機關退休費用總額為59.5億元，2005年達到1827.7億元，增加30倍，年均遞增25%。2006年到2008年的平均增長率也高達18.7%，明顯高于同期在崗職工工資增長速度和經濟增長速度。
為保證機關事業(yè)單位職工“并軌”后退休金不會出現(xiàn)大幅下降，職業(yè)年金就必須“做實”。簡單來說，國家本來只需支付已退休公務員的養(yǎng)老金，但現(xiàn)在還要想辦法給在崗的公務員“存錢”，難度很大。有學者提出疑問：“近兩年經濟增速放緩，財政收入增速也在削減，那么憑空增加一大塊公務員養(yǎng)老金開支，錢從哪里來？”
對此，西南政法大學勞動與社會保障法教授熊暉認為，國家應該在制度轉軌期間承擔這部分轉制成本，建立起職業(yè)年金最為關鍵，這部分錢應該會由財政資金和自收自支的事業(yè)單位雙重投入。
在這一問題上，深圳職業(yè)年金制度有一定借鑒意義。根據《深圳市行政機關聘任制公務員社會養(yǎng)老保障試行辦法》，各行政機關將本單位聘任制公務員職業(yè)年金繳費列入年度部門預算，按月劃繳至聘任制公務員職業(yè)年金個人賬戶。聘任制公務員職業(yè)年金基金實行完全積累，采用個人賬戶方式進行管理。職業(yè)年金繳費比例根據社會經濟發(fā)展狀況適時調整。
5問“并軌”后養(yǎng)老金能否投資運營
4000萬機關事業(yè)單位員工繳費，基金積累也將因此產生。那么，基金投資運營機制是否應同步建立？
城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實行“統(tǒng)賬結合”制度，基本養(yǎng)老保險由社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分組成。社會統(tǒng)籌部分由單位負擔繳費，為單位職工工資總額的20%，個人賬戶則由職工個人繳費，為個人工資的8%。前者“現(xiàn)收現(xiàn)付”，用于支付已退休人員的養(yǎng)老金，后者實行的是長期封閉積累、產權個人所有的“完全積累”制，原則上不能調劑借用。
而根據改革思路，“事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發(fā)辦法�！蹦敲�，“完全積累”的個人賬戶如若“做實”，必將產生體量不小的一個“資金池”。
不過，目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金保值增值機制尚不健全。結余基金絕大多數存銀行、買國債，投資渠道單一，收益率比較低。人力資源和社會保障部數據顯示，2013年雖然全國社會保險基金累計資產總額已達4.77萬億元，占當年GDP的比例高達8.3%。但由于多元化和市場化的投資體制沒有建立起來，絕大部分基金作為財政專戶存款“躺”在銀行里“睡大覺”，購買國債和委托投資合計僅為711億元，還不到資產總額的零頭。
投資收益率方面，不但低于企業(yè)年金基金收益率（投資收益率幾何平均值8.35%），還低于全國社保基金理事會的收益率（年均收益率9.02%），更遠遠低于社會平均工資增長率（20年來城鎮(zhèn)社會平均工資增長率14.85%）。
從各地來看，養(yǎng)老保險基金實施投資運營的資產較少，且僅在兩地實現(xiàn)。2012年經國務院批準，廣東省曾委托全國社�；鹄硎聲顿Y運營1000億元養(yǎng)老金。有消息稱，山東省也將委托全國社保基金理事會進行投資。
“養(yǎng)老金要想實現(xiàn)保值增值，可以效仿社�；稹⑵髽I(yè)年金，增加委托運營資金，實施多元化投資策略�！币晃簧鐣Ｕ涎芯繉W者建議。
針對這一問題，馬凱表示，下一步將制定基本養(yǎng)老保險基金投資運營辦法，在確�；鸢踩那疤嵯聰U大投資渠道，實現(xiàn)保值增值，增強基金支付能力。
6問機關事業(yè)單位工資會漲嗎
機關事業(yè)單位建立養(yǎng)老保險制度后，將實行單位和個人繳費。對個體員工而言，工資上漲是保證繳費的必然結果。
根據改革思路，養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進�！斑@樣的話，在全面實現(xiàn)養(yǎng)老“并軌”之前，公務員工資可能實現(xiàn)普漲。但是大幅上漲可能性不大，主要是為了覆蓋社保支出部分。”熊暉說。
熊暉指出，當前很多基層地區(qū)的公務員群體工資水平相對較低，而社保個人繳費的比例不低，對于那些月收入2000余元的基層公務員而言，自己負擔各項社保繳費相對困難。
鄭功成則認為，實施養(yǎng)老“并軌”并不意味著機關事業(yè)單位人員工資必然上漲，但卻是調整工資制度的好機會。國家應支付改革的初始成本，即適當增加一次工資，以消減改革初期帶來的陣痛，促使制度平穩(wěn)轉型。
7問“中人”如何改革
改革的推進需循序漸進，先易后難，養(yǎng)老保險“并軌”也不太可能采取一刀切的辦法。若以入職年齡將員工分為“老人”“中人”和“新人”，那么“中人”的改革方案必然最復雜。
新人新辦法、老人老辦法也是職工基本養(yǎng)老保險制度建立之初的原則。根據當時的規(guī)定，改革辦法實施前參加工作、本決定實施后退休的參保人員屬于“中人”。由于他們以前個人賬戶的積累很少，繳費年限累計滿15年的，退休后在發(fā)給基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎上，再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。老人老辦法，實施前已經離退休的參保人員屬于“老人”，他們仍然按照國家原來的規(guī)定發(fā)給基本養(yǎng)老金，同時隨基本養(yǎng)老金調整而增加養(yǎng)老保險待遇。實施后參加工作的參保人員屬于“新人”，繳費年限累計滿15年，退休后將按月發(fā)給基本養(yǎng)老金，基本養(yǎng)老金待遇水平與繳費年限的長短、繳費基數的高低直接掛鉤。
而深圳的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革也選擇了類似的路徑，按規(guī)定，深圳新進機關事業(yè)單位的人員，在職期間與企業(yè)職工一樣，按照一定的標準繳納養(yǎng)老保險。
不過，對于此次“并軌”如何實施，一切尚待相關細則出臺。
“通過基本養(yǎng)老金和補充養(yǎng)老金基本保持‘中人’養(yǎng)老金待遇，降低改革阻力�！庇袑＜艺J為，從目前的情況來看，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革有兩條路，一是沿用企業(yè)養(yǎng)老改革時的視同繳費政策，這樣對于財政資金的壓力會小很多，但是今后也面臨養(yǎng)老金個人賬戶虧空的問題。二是由財政一次性將個人賬戶做實，甩掉歷史包袱，輕裝上陣，但這將產生巨大的財政壓力。
鄭功成也認為，這次改革的關鍵是如何建立穩(wěn)妥的“中人”過渡辦法，讓“中人”養(yǎng)老問題得到妥善解決，同時也應當解決好機關事業(yè)單位中編制內外員工的現(xiàn)實權益差距問題。
