當(dāng)前，工業(yè)園區(qū)建設(shè)項目作為地方政府拉動經(jīng)濟增長、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和招商引資的重要載體而頻繁上馬。《經(jīng)濟參考報》記者近日在黑龍江、內(nèi)蒙古、湖南、重慶等地采訪時發(fā)現(xiàn)，工業(yè)園區(qū)占我國建設(shè)用地擴張的比重日益增加，多地存在“多圈少建、圈而慢建或不建”等現(xiàn)象，其粗放、低效利用土地形勢仍較為嚴(yán)峻，土地浪費現(xiàn)象令人擔(dān)憂，土地監(jiān)管部門對工業(yè)園區(qū)用地監(jiān)管尚存諸多困惑。
工業(yè)園區(qū)占地面積激增
國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長陶然曾表示，各國工業(yè)用地平均占比一般是城市總用地面積的10%至15%，而我國近年來工業(yè)用地供地面積卻高達(dá)40%至50%，主要用來建開發(fā)區(qū)。
根據(jù)國土部在其官網(wǎng)發(fā)布的《2012中國國土資源公報》顯示，2012年我國批準(zhǔn)建設(shè)用地61.52萬公頃,而在城鎮(zhèn)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)統(tǒng)計中，工礦倉儲用地達(dá)到建設(shè)用地總面積的40.9%。多位基層國土干部向記者表示，地方工礦倉儲用地的主要用途就是建設(shè)各級工業(yè)園區(qū)。
同時，根據(jù)2008年至2012年國有建設(shè)用地供應(yīng)情況顯示，工礦倉儲用地供應(yīng)量在2008年為9.3萬公頃，2012年則增加到20.3萬公頃，增長幅度較大。
根據(jù)國土部2012年發(fā)布的《國家級開發(fā)區(qū)土地集約利用評價情況》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)時參與評價的國家級開發(fā)區(qū)僅有341個，批復(fù)土地面積卻多達(dá)3546.47平方公里，約占全國建設(shè)用地面積的百分之一。
有基層國土干部推測，如果算上當(dāng)時全國1200多個省級開發(fā)區(qū)和未納入國家管理的市、縣級開發(fā)區(qū)數(shù)量，工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地面積至少要占據(jù)全國建設(shè)用地總面積的十分之一。
黑龍江省國土資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前該省經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)和工業(yè)示范基地共95個，共批準(zhǔn)總占地面積47158公頃，但由于開發(fā)區(qū)土地批復(fù)具有前瞻性，所以無法同每年批準(zhǔn)建設(shè)用地總面積相比較�！安贿^工業(yè)園區(qū)近年來占建設(shè)用地比重確實不小�！�
內(nèi)蒙古烏海市現(xiàn)有四個工業(yè)園區(qū)，總面積達(dá)到80多平方公里，約占全市總面積的二十分之一。內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳土地利用管理處處長李玉春表示，自治區(qū)超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)用地現(xiàn)象比較嚴(yán)重，一些工業(yè)園區(qū)用地規(guī)模較大，利用率不高，企業(yè)也不按照國家規(guī)定的投資強度要求使用土地。
“地方在推進工業(yè)化過程中，開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園層出不窮，如果一個縣里沒有園區(qū)，地方主要官員覺得說話都不硬氣�！敝袊恋乜睖y規(guī)劃院土地利用規(guī)劃評審中心副主任左玉強認(rèn)為，開發(fā)區(qū)能承載的產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模和類型是有限的，如果一個市里有三個開發(fā)區(qū)，項目又都很類似，這樣就可能存在惡性競爭，“大規(guī)模供給土地”則成了開發(fā)區(qū)吸引商家的重要籌碼。
土地利用面臨“三次浪費”
黑龍江、內(nèi)蒙古、重慶等地的國土部門干部和園區(qū)管委會工作人員表示，因規(guī)劃不健全、退出機制存缺陷等原因，工業(yè)園區(qū)用地總體會出現(xiàn)閑置浪費、土地浪費以及升級浪費等三種浪費現(xiàn)象。
第一次，土地征收后無人問津的閑置浪費。
受當(dāng)前經(jīng)濟下行和工業(yè)園區(qū)間競爭激烈影響，工業(yè)園區(qū)土地利用效率十分低下。《經(jīng)濟參考報》記者在重慶市彭水縣工業(yè)園區(qū)了解到，該園區(qū)通過河道整地，花費很大成本后形成了800畝的工業(yè)用地，但是由于沒有企業(yè)入駐，目前這800畝土地仍然閑置，都已經(jīng)長出了野草;在鄂爾多斯市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，120平方公里的規(guī)劃面積，已開發(fā)面積還不足50%。
第二次，企業(yè)“多圈少建、圈而不建”造成土地浪費。
湖南益陽龍嶺工業(yè)園副主任唐良輝向記者“訴苦”說，園區(qū)內(nèi)有一家生產(chǎn)柴油機的企業(yè)，落戶園區(qū)已經(jīng)四年了，其所擁有的60畝土地遲遲不見動工，每當(dāng)園區(qū)下通知要收回土地，企業(yè)才建一點廠房來應(yīng)付檢查。唐良輝說：“雖然有‘未動工開發(fā)滿兩年的，可無償收回建設(shè)用地使用權(quán)’的規(guī)定，政府催一次，企業(yè)就動一點，使得園區(qū)無法認(rèn)定土地就是閑置的，要想收回土地難度也比較大，這種‘圈而慢建’的方式也讓園區(qū)很為難�！�
“以前招商引資所謂的好項目都是兩三年不開工，為什么?因為很多人就不是來做項目的，而是來炒地的�！鄙虾Ｊ幸�(guī)劃和國土資源管理局局長莊少勤表示，其實各地招商的門檻都很高，企業(yè)的手續(xù)也都合法，看上去也是好項目。但是拿到土地之后，部分企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)市場把土地轉(zhuǎn)讓出去，以此來獲利。
莊少勤認(rèn)為，“幾乎所有地方的工業(yè)用地價格都是低于成本的，價格相當(dāng)于流轉(zhuǎn)土地價格的50%，土地在一二級市場一轉(zhuǎn)手，企業(yè)就獲得巨大利益，一些官員也獲利，因此閑置土地很多。”
第三次，“三高”企業(yè)不肯走造成園區(qū)土地提檔升級浪費。
據(jù)了解，我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級方式為逐級提升，即園區(qū)規(guī)劃先從縣級做起，經(jīng)過不斷發(fā)展和審批才能上升到國家級。在這個過程中，工業(yè)園區(qū)勢必面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整和升級。
“園區(qū)層級較低時，能有企業(yè)來就不錯了，哪還能注意土地使用和‘三高’的問題。”一位不愿透露姓名的園區(qū)管理者表示，工業(yè)用地出讓年限為五十年，企業(yè)擁有土地后，園區(qū)從提檔升級的總體規(guī)劃考慮，即便希望“三高”企業(yè)退出，也沒什么好辦法，所以這部分土地也不能拿出來創(chuàng)造更大的收益�！罢f白了，還是前置規(guī)劃和退出機制都不完善。”
集約硬指標(biāo)遭遇“軟執(zhí)行”
單位用地投資、產(chǎn)出強度、容積率、建筑密度等是衡量工業(yè)用地利用效率的重要指標(biāo)。為了促進土地集約、節(jié)約利用，國家規(guī)定工業(yè)用地出讓時，出讓合同中須對這些硬指標(biāo)做出明確規(guī)定。但記者在基層采訪時，一些干部坦言，節(jié)地指標(biāo)往往“寫在紙上、說在嘴上，卻難以落地，當(dāng)不得真”。節(jié)地高壓線“不帶電”，難以遏制土地低效利用甚至浪費。
9月中旬，記者來到河南某市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，隨機翻開一家原材料加工企業(yè)的土地出讓合同，其中明確規(guī)定土地容積率為1，畝均投入強度達(dá)到240萬元�！皩嵤虑笫钦f，這家企業(yè)用地實際容積率是0.7，投入強度不到190萬/畝，兩項指標(biāo)都達(dá)不到合同要求，但土地還是供出去了�！碑a(chǎn)業(yè)聚集區(qū)管委會副主任張光華(化名)說，在不少地方，節(jié)地指標(biāo)就是“數(shù)字游戲”，企業(yè)說多少就是多少，政府部門也是“睜一只眼閉一只眼”，不愿去較真。
記者采訪發(fā)現(xiàn)，類似單位面積土地投入、產(chǎn)出強度這樣的土地集約硬指標(biāo)，在一些地方遭遇“軟執(zhí)行”已成常態(tài)。
“現(xiàn)在不少工業(yè)項目都是‘書記掛帥’‘縣長工程’，領(lǐng)導(dǎo)費了大力氣把企業(yè)招來，卻因為土地不集約要把人家攆走，確實不現(xiàn)實�！敝貞c某縣國土局規(guī)劃耕�？瓶崎L陳明林(化名)說，一些企業(yè)為了拿到土地甚至搞“數(shù)字造假”，在“紙面上”上提高投入產(chǎn)出強度、投資規(guī)模等，以滿足政策要求。不少人還覺得縣里經(jīng)濟發(fā)展落后，更應(yīng)該加快上馬工業(yè)項目，不能因為土地不集約這樣的小事，誤了招商引資的大事。
土地供后監(jiān)管存“盲區(qū)”
工業(yè)用地供后監(jiān)管，是確保土地及時、高效開發(fā)、達(dá)到集約、節(jié)約利用要求的重要環(huán)節(jié)。但一些國土部門干部反映，工業(yè)用地出讓后，企業(yè)是否按合同要求及時開竣工、投資規(guī)模、廠房建設(shè)等是否滿足集約用地要求等，基層國土部門無法有效進行評估，存在監(jiān)管“盲區(qū)”。
據(jù)介紹，地方國土部門對工業(yè)用地供后監(jiān)管主要有兩條途經(jīng)：一是動態(tài)巡查合同落實情況，即在土地供應(yīng)后，巡查項目是否按時開竣工、是否達(dá)到土地出讓合同中規(guī)定的容積率、投入產(chǎn)出等;二是由工業(yè)園區(qū)、政府經(jīng)濟主管部門定期審核企業(yè)運行指標(biāo)，監(jiān)督核查土地利用狀況。
“土地供后似乎政府各部門都負(fù)有監(jiān)管權(quán)限，但一些地方仍是各自為政，無法形成監(jiān)督合力：工業(yè)項目立項情況，由發(fā)改委、經(jīng)信委負(fù)責(zé);用地容積率由規(guī)劃局負(fù)責(zé);單位面積投入產(chǎn)出強度，工業(yè)園區(qū)、統(tǒng)計局才掌握，而作為土地集約利用重要監(jiān)管單位的國土部門，卻難以實時掌握這些供后土地關(guān)鍵利用指標(biāo)，有效監(jiān)管更是無從談起。”一些基層國土干部接受記者采訪時，坦言國土局變成了單純的“供地局”：只要工業(yè)項目符合規(guī)劃、用地在紅線范圍內(nèi)、征地手續(xù)完備，就可以給企業(yè)供地。但至于土地供應(yīng)后，用得好不好、是否達(dá)到集約節(jié)約要求，國土部門“鞭長莫及”。
由于工業(yè)用地供后監(jiān)管不到位、部門協(xié)同機制不健全等原因，無法對企業(yè)具體用地情況進行有效監(jiān)管，還助長了一些企業(yè)借機“囤地”，加劇了土地浪費、低效利用。記者在重慶、湖南等地采訪發(fā)現(xiàn)，一些工業(yè)用地出讓后，企業(yè)僅投資興建了部分區(qū)域，其余部分則閑置或搭蓋簡易建筑物，雖然這造成部分廠區(qū)土地閑置，但企業(yè)仍可以土地向銀行抵押融資，甚至通過大規(guī)�！岸诘亍保源鞘袛U展，工業(yè)土地用途變更，實現(xiàn)土地的“增值收益”。
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工業(yè)用地“控增盤存”成發(fā)力方向 |
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——部分地區(qū)節(jié)約集約用地新探索 |
面對日益趨緊的土地剛性約束，浙江、上海、江西等多地展開節(jié)約集約用地探索，用經(jīng)濟杠桿撬動節(jié)地內(nèi)驅(qū)力。一方面通過適當(dāng)提高工業(yè)用地價格、實施合同管束，扎牢籬笆把好“增量關(guān)”;另一方面，通過差別稅收、支持企業(yè)“零增地技改”等方式向存量土地要效益。這些發(fā)端于基層的探索、實踐通過“嚴(yán)控增量、盤活存量”，取得了一定節(jié)地效果。
出讓創(chuàng)新：把“圈地”者擋在門外
為了讓真正搞產(chǎn)業(yè)的企業(yè)拿到地，而將“圈地”生錢者擋在門外，浙江、上海、江西等地創(chuàng)新工業(yè)用地出讓方式，探索合同管束、差別年期、分批出讓、先租后讓等方式，抬高企業(yè)拿地門檻，從源頭把好“增量關(guān)”。
——合同管束。以前出讓合同約定不明，企業(yè)對土地“圈而不用”的情況多有發(fā)生。杭州、上海目前推行土地“全生命周期管理”，工業(yè)用地出讓時在合同里約定好后續(xù)開發(fā)周期、轉(zhuǎn)讓限制等要求，對土地做到全過程管理。上海市規(guī)劃和國土資源管理局局長莊少勤告訴記者，目前上海已經(jīng)啟用新的出讓合同，加入了政府對企業(yè)節(jié)地的要求，而且將盡快建立一個電子信息系統(tǒng)，監(jiān)督企業(yè)按照合同利用土地。
——差別年期�！案鶕�(jù)大樣本調(diào)查，絕大多數(shù)企業(yè)的生命周期在20年以內(nèi)。”莊少勤說，通過縮短工業(yè)用地出讓年期，可以減少企業(yè)倒賣土地，到期之后，真正做得好的企業(yè)還可續(xù)期。從去年8月起，上海全面實施工業(yè)用地20年期出讓制，只有個別重大、重點項目年期仍為50年。
——分批出讓。在招商引資“爭搶”下，很多企業(yè)向地方要地都是“獅子大開口”，但“圈占”之后，不少土地長期“曬太陽”�！氨M管很多都是‘影子項目’，但國土部門不得不當(dāng)真項目來辦�！苯魇→椞妒袊辆指本珠L童年茂說，為了既留下項目，又防止企業(yè)“圈地”，現(xiàn)在不少地方都對這些“大項目”實行分批出讓，見了兔子再撒鷹，有效避免了一次性出讓帶來的閑置問題。與分批出讓類似，一些地方還采取先租后讓的方式，先等企業(yè)“落地”投產(chǎn)之后，再出讓土地。
價格杠桿：市場之手激發(fā)節(jié)地內(nèi)驅(qū)力
為解決長期以來工業(yè)用地出讓價格與成本之間“倒掛”導(dǎo)致的土地低效、閑置等問題，上海、浙江等地適當(dāng)提高工業(yè)用地價格，通過企業(yè)內(nèi)在的成本約束激發(fā)企業(yè)節(jié)約集約用地動力。
工業(yè)用地“攤大餅”的一個主要原因是企業(yè)拿地成本低，在二級市場轉(zhuǎn)讓有利可圖。為解決這一問題，杭州在去年初將工業(yè)用地最低價由過去的32萬元/畝提高到90萬元/畝�！艾F(xiàn)在二級市場的價格也就八九十萬元每畝，對企業(yè)來說，一、二級市場之間的比價基本均衡，‘圈地’牟利的空間沒有了，土地利用自然而然就節(jié)約集約了�！本W(wǎng)易杭州公司公共事務(wù)總監(jiān)劉正俊說。
差別稅收：“畝產(chǎn)論英雄”倒逼集約
為讓多占地的企業(yè)多付出成本，浙江探索試點差別化征收土地使用稅，通過稅收手段促進企業(yè)節(jié)約用地，以“畝產(chǎn)論英雄”倒逼企業(yè)盤活存量，提高使用效率。
紹興市柯橋區(qū)是浙江差別化土地使用稅政策最早的試點。這項政策的核心是以“畝均稅收”來確定土地使用稅征繳。具體辦法為“高征高返”，即先把1平方米的平均稅額標(biāo)準(zhǔn)從7.3元提高到9.83元，然后分行業(yè)根據(jù)畝均稅收給企業(yè)排名，排名靠前的土地使用稅有返還，排名靠后的全額征收�！斑@樣，企業(yè)低效利用土地的成本增大了，在拿地的時候就會有所考量�！笨聵騾^(qū)地稅局稅政科科長包關(guān)云說。
空間換地：鼓勵企業(yè)“立體”發(fā)展
過去工業(yè)用地主要是“平面發(fā)展”，很少有立體發(fā)展，工業(yè)廠房普遍只有一層。一方面企業(yè)拿地容易，沒有改造動力;另一方面，增加容積率要補交土地出讓金。為鼓勵企業(yè)立體發(fā)展，浙江提出空間換地、低效用地再開發(fā)試點，企業(yè)“零增地技改”不但免征土地出讓金，而且還有獎勵。
2013年浙江永康市政府頒發(fā)了一項特殊獎項——集約用地創(chuàng)新獎�！捌髽I(yè)本來想要200畝土地，但只能拿到100畝，所以便自己想辦法向空間要地。”能誠集團總經(jīng)理助理徐建陽說，企業(yè)建設(shè)高層廠房雖然增加了成本，但擴大了生產(chǎn)，而且政府也鼓勵這么做，不但不用補交土地出讓金，而且還得到200萬元獎勵。
浙江省國土廳廳長陳鐵雄表示，“空間換地”是提高存量土地利用水平、破解土地資源要素制約難題的有效抓手，當(dāng)前關(guān)鍵是采取激勵措施調(diào)動企業(yè)積極性。浙江省出臺了一系列措施，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)自行提升改造，鼓勵地方對“零增地技改”后超過容積率要求的企業(yè)，給予獎勵或補助。
