近期，各地都在制定“十三五”規(guī)劃，其中少不了要制定生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃�！笆濉鄙鷳B(tài)文明建設(shè)規(guī)劃需要考慮幾個(gè)主要問(wèn)題。
生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)設(shè)計(jì)
目標(biāo)設(shè)計(jì)涉及到兩個(gè)方面：一是定性目標(biāo)設(shè)計(jì)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明制度建設(shè)（包括法規(guī)、體制、機(jī)制、政策）。二是定量目標(biāo)設(shè)計(jì)，提高資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)的權(quán)重。要做好“十三五”生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)設(shè)計(jì)，需要考慮以下幾個(gè)方面的影響因素。
第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度變化對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的影響。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度已由原來(lái)的高速增長(zhǎng)開(kāi)始轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，“十三五”期間可能在6%-8%的區(qū)間中運(yùn)行，甚至某些年份有可能跌到6%以下。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)既有機(jī)遇，也有挑戰(zhàn)。
第二，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的影響。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化包括幾個(gè)方面。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化中后期階段，重化工業(yè)階段正從粗放發(fā)展的上半場(chǎng)轉(zhuǎn)入精細(xì)發(fā)展的下半場(chǎng)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)日益融合。二是區(qū)域結(jié)構(gòu)的變化。新型城鎮(zhèn)化正在推進(jìn)，人口逐步向區(qū)位條件較高的地區(qū)聚集。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化正在快速推進(jìn)，“一路一帶”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略正在實(shí)施。城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距總體在縮小。三是貿(mào)易結(jié)構(gòu)的變化。近年來(lái)，機(jī)電產(chǎn)品和高新技術(shù)產(chǎn)品出口逐步上升，加工貿(mào)易產(chǎn)品比重下降，中國(guó)產(chǎn)品在國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈分工中的地位有所上升，國(guó)際污染轉(zhuǎn)移問(wèn)題有所緩解。
第三，人口和生產(chǎn)要素變化對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的影響。現(xiàn)在我國(guó)的人口增長(zhǎng)速度已減緩了，老齡化的問(wèn)題凸顯了，大量的外來(lái)人口需要轉(zhuǎn)為城市的常住戶口，人口增長(zhǎng)速度和人口結(jié)構(gòu)的變化對(duì)“十三五”生態(tài)文明建設(shè)都會(huì)產(chǎn)生影響。從生產(chǎn)要素來(lái)看，過(guò)去我們主要利用一般性生產(chǎn)要素，比如土地、勞動(dòng)力、資源等，進(jìn)入新常態(tài)階段后將更多地依靠技術(shù)、人力資本、信息等高級(jí)要素，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。這種要素投入結(jié)構(gòu)的變化，也會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生影響。
第四，資源環(huán)境呈現(xiàn)新的態(tài)勢(shì)。從資源能源的消費(fèi)來(lái)看，我國(guó)多年來(lái)已形成了對(duì)資源能源大規(guī)模消費(fèi)的依賴，同時(shí)環(huán)境已接近承載力極限。在“十三五”期間，各地的資源能源消費(fèi)、環(huán)境污染會(huì)發(fā)生什么新變化需要做深入研究。
第五，對(duì)國(guó)際社會(huì)的承諾對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的影響。習(xí)總書(shū)記在APEC會(huì)議上已向國(guó)際社會(huì)正式承諾，到2030年中國(guó)碳排放達(dá)到峰值，同時(shí)將非化石能源在一次能源中的比重提升到20%。這意味著“十三五”期間我國(guó)的資源環(huán)境壓力會(huì)越來(lái)越大。這些對(duì)國(guó)際社會(huì)的承諾，也對(duì)“十三五”生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的設(shè)計(jì)會(huì)產(chǎn)生了直接的影響。
第六，制度環(huán)境變化對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的影響。按照十八屆三中全會(huì)決定的要求，今后要逐步建立二十多項(xiàng)生態(tài)文明制度。這些新的環(huán)境保護(hù)制度的推出，都意味著環(huán)境保護(hù)的投入要增加，壓力要增加。
“十三五”生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域
第一，生態(tài)資源。與生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)的資源包括能源資源、土地資源、水資源等�！笆濉逼陂g主要考慮三個(gè)方面：一是總量控制�，F(xiàn)在國(guó)家在強(qiáng)調(diào)能源總量控制，特別是煤炭總量控制、耕地總量控制（十八億畝耕地紅線制度）、水資源消費(fèi)總量控制等。二是結(jié)構(gòu)優(yōu)化。從能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化來(lái)看，主要發(fā)展新能源、清潔能源等，同時(shí)盡可能降低傳統(tǒng)化石能源的消費(fèi)比重。還有土地資源和水資源的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。三是效率提高。不僅是能源利用效率要提高，而且土地資源、水資源利用效率也要提高。
第二，生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境涉及兩方面：一是環(huán)境污染治理，包括大氣污染治理、水污染治理、土壤污染治理等。此外，還要注重一些新污染的治理，比如說(shuō)光污染、聲音污染、電子垃圾污染等的治理。二是生態(tài)建設(shè)。主要包括植樹(shù)造林、濕地保護(hù)、荒漠治理、生物多樣性保護(hù)等。
第三，生態(tài)經(jīng)濟(jì)。生態(tài)經(jīng)濟(jì)包括四個(gè)基本內(nèi)容。一是淘汰高消耗、高污染、高排放“三高”產(chǎn)業(yè)。二是發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，通過(guò)發(fā)展高附加值的新興綠色低碳產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)建設(shè)與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的統(tǒng)一。三是轉(zhuǎn)型升級(jí)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。四是要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。
第四，生態(tài)空間。生態(tài)空間需要強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面。一是主體功能區(qū)建設(shè)，其中最重要的是生態(tài)保護(hù)區(qū)的建設(shè)。二是國(guó)土整治，包括防治水土流失、荒漠化、石漠化等問(wèn)題。三是推進(jìn)新型綠色城鎮(zhèn)化，包括發(fā)展綠色交通、綠色建筑、綠色建材等。
第五，生態(tài)社會(huì)。生態(tài)社會(huì)建設(shè)重點(diǎn)也有三個(gè)方面：一是生態(tài)文化建設(shè)，即要解決生態(tài)文明建設(shè)的思想觀念問(wèn)題。二是進(jìn)行生態(tài)行動(dòng)，讓機(jī)關(guān)、企業(yè)、居民各個(gè)方面都積極參與到生態(tài)文明建設(shè)中。三是強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的國(guó)際合作。
“十三五”生態(tài)文明制度建設(shè)
制度建設(shè)是“十三五”規(guī)劃的重點(diǎn)。可以將生態(tài)文明建設(shè)制度分為市場(chǎng)制度和政府制度兩大部分。
一方面，生態(tài)文明建設(shè)市場(chǎng)制度建設(shè)。
生態(tài)文明建設(shè)市場(chǎng)制度包括三個(gè)方面。一是資源與環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度。如自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，所有自然資源都要明晰產(chǎn)權(quán)主體，以避免形成“公地悲劇”；環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，環(huán)境也需要明確產(chǎn)權(quán)，以免造成破壞；資源有償使用制度，使用資源必須付出成本。二是交易制度。如建設(shè)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)、污染排放權(quán)交易市場(chǎng)、水權(quán)交易市場(chǎng)、節(jié)能量交易市場(chǎng)；開(kāi)展環(huán)境污染的第三方治理等。三是價(jià)格形成制度，資源產(chǎn)品、環(huán)境產(chǎn)品的價(jià)格應(yīng)由市場(chǎng)供求關(guān)系決定，政府定價(jià)應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)公眾的參與作用。
另一方面，生態(tài)文明建設(shè)政府制度建設(shè)。
政府在生態(tài)文明建設(shè)中可通過(guò)如下四個(gè)方面的制度發(fā)揮作用。第一，激勵(lì)制度。具體包括生態(tài)補(bǔ)償制度、相關(guān)財(cái)稅制度、金融制度和考核評(píng)價(jià)制度。第二，約束制度。具體包括自然資源用途管制制度、重要資源集約節(jié)約利用制度、最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、生態(tài)修復(fù)制度、生態(tài)紅線制度、污染排放總量控制制度、污染物排放許可制度、污染物排放強(qiáng)制性保險(xiǎn)責(zé)任制度等。第三，政府監(jiān)管制度。具體包括自然資源管理體制、環(huán)境保護(hù)管理體制、國(guó)家公園體制、污染物排放監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、公眾參與制度。第四，問(wèn)責(zé)制度。具體包括最嚴(yán)格的環(huán)境損害賠償制度、最嚴(yán)格的環(huán)境責(zé)任追究制度、黨政同責(zé)制度、環(huán)境污染監(jiān)管執(zhí)法制度等。
�。ㄗ髡呦祰�(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)）
