■PPP尋路：亂象隱現(xiàn)
編者按：隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，公共設(shè)施建設(shè)需求大幅增加，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)與日俱增。為了緩解政府債務(wù)壓力，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域改革市場化，加速我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，PPP模式已成為必然選擇。然而從以往經(jīng)驗(yàn)來看，在公益和效益的平衡木上，政府和企業(yè)如何比肩立足仍面臨巨大考驗(yàn)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、利益分配機(jī)制和法律制度的設(shè)計(jì)修繕，將是影響PPP推廣成敗的重要因素。從今日起，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》將連續(xù)推出“PPP尋路”系列報(bào)道，敬請關(guān)注。
 |
| 趙乃育/繪 |
PPP大潮撲面而來，但記者在多地采訪發(fā)現(xiàn)，一些基層政府部門對PPP模式認(rèn)識不清、準(zhǔn)備不足。陜西一位地級市財(cái)政部門工作人員說，他們所有對PPP投融資模式的了解都來源于近期的培訓(xùn)班，但對于如何推進(jìn)這項(xiàng)改革，完全是“狗咬刺猬——不知如何下手”。
專家認(rèn)為，對于一些尚不具備PPP思維的地方政府而言，倉促上馬項(xiàng)目可能會(huì)出現(xiàn)“形似神不似”現(xiàn)象，此類名為PPP的項(xiàng)目不僅不能幫助政府卸包袱，還將加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。
大潮來襲 萬億PPP項(xiàng)目浮出水面
中央政府的鼓勵(lì)、地方政府的響應(yīng)，讓PPP（政府和社會(huì)資本合作）在2015年伊始便迅速生長——財(cái)政部30個(gè)PPP項(xiàng)目中第一個(gè)簽約項(xiàng)目于1月1日正式運(yùn)營，八省份近萬億元項(xiàng)目相繼浮出水面。
PPP是指公共服務(wù)項(xiàng)目由政府和社會(huì)資本合作投資的一整套模式。這種起源于英國的模式，在世界各國普遍推行，涵蓋“建設(shè)-移交”的BT、“建設(shè)-管理-移交”的BOT等多種實(shí)現(xiàn)形式。
為加快發(fā)揮PPP投融資模式的積極作用，新一屆中央政府成立以來，財(cái)政部從制度、機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式。2014年5月，財(cái)政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，金融、經(jīng)建、預(yù)算、條法、國庫、國合等為成員，辦公室設(shè)在金融司，統(tǒng)籌推進(jìn)PPP工作，實(shí)現(xiàn)對外“一個(gè)聲音、一個(gè)方向、一個(gè)平臺(tái)”。
同時(shí)，地方政府也積極推介PPP項(xiàng)目。2014年8月，重慶市召開PPP合作項(xiàng)目簽約發(fā)布會(huì)，集中簽約10個(gè)項(xiàng)目涉及資產(chǎn)總額超過1000億元。2014年9月，福建省推出49項(xiàng)1658億元的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，鼓勵(lì)采用PPP模式。2014年12月，財(cái)政部正式推出首批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目清單，總投資規(guī)模約1800億元，這些項(xiàng)目集中在污水處理、軌道交通等領(lǐng)域，其中，江蘇省以9個(gè)入圍項(xiàng)目居首，安徽4個(gè)項(xiàng)目排第二，河北、吉林、浙江、山東等省份也有項(xiàng)目紛紛入圍。
2015年1月，河南省公布了87個(gè)PPP項(xiàng)目，涉及資金達(dá)1410億元。而包括四川、湖南等在內(nèi)的7省份已公布了469個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，共計(jì)8223億元的總投資額。就此，這8個(gè)省份的PPP項(xiàng)目規(guī)模近萬億元。
中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立說，十八屆三中全會(huì)對全面深化改革做出部署，要求“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，指出“要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制”“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”“深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位”。這些重大提法，與PPP投融資模式高度契合。
審計(jì)署統(tǒng)計(jì)顯示，截至2013年6月底，我國地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)10.8萬億元，有的地區(qū)債務(wù)率已超100％�！拔覈A(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金投入，地方政府普遍通過舉債彌補(bǔ)資金缺口。”國家行政學(xué)院教授許正中說，今年以來我國加大力度清理地方融資平臺(tái)，無疑將進(jìn)一步擴(kuò)大PPP的融資需求。
上頭熱下頭冷 地方官員“沒興趣沒能力”
記者在一些地區(qū)調(diào)研了解到，一些基層政府部門對PPP模式認(rèn)識不清、準(zhǔn)備不足、熱情不高，甚至疑慮重重，部分地區(qū)PPP模式探索遭遇“上頭熱、下頭冷”、“貧困地區(qū)歡迎，發(fā)達(dá)地區(qū)冷淡”等情況。
“在土地收益穩(wěn)定情況下，我們的公共建設(shè)資金比較充裕，所以目前不考慮社會(huì)資本參與�！蔽覈戏侥辰�(jīng)濟(jì)特區(qū)負(fù)責(zé)政府投融資業(yè)務(wù)的一位負(fù)責(zé)人說：“PPP算不上什么新東西，多少年前都在做，我們目前土地出讓的資金十分充裕，對PPP模式?jīng)]有需求�！�
福建近期在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域推出了總額2248億元的122個(gè)項(xiàng)目中，列出總投資1478.6億元的28個(gè)項(xiàng)目開展PPP試點(diǎn)。從這28個(gè)項(xiàng)目的分布看，山區(qū)、老區(qū)、財(cái)政困難地區(qū)上報(bào)的項(xiàng)目多而散，沿海地區(qū)的積極性明顯較低。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)投融資辦公室一位工作人員說，這次平潭未上報(bào)PPP項(xiàng)目有兩方面考慮，一是目前政府的融資渠道尚能滿足需要；二是當(dāng)?shù)貙PP模式還缺乏準(zhǔn)備，不敢倉促上項(xiàng)目。
西部地區(qū)一些部門則對PPP模式“不了解”，認(rèn)識僅停留在概念階段。陜西省發(fā)改委一位工作人員說，他們最近看了材料才知道PPP的含義，目前對PPP只是“略懂皮毛”。市縣政府部門工作人員對PPP更不關(guān)心。
廣西一個(gè)地級市財(cái)政局負(fù)責(zé)人說，目前一些地方政府之所以對推進(jìn)PPP缺乏動(dòng)力，一是怕碰到一些敏感地帶和政策盲區(qū)，不做沒風(fēng)險(xiǎn)，做了就有風(fēng)險(xiǎn)；二是對項(xiàng)目回報(bào)率有壓力，如果一個(gè)項(xiàng)目回報(bào)好，地方政府寧愿自己背債來做，也不想讓社會(huì)資本參與進(jìn)來。
專家表示，部分地區(qū)在省級層面上對推進(jìn)PPP模式做出了較宏觀的指導(dǎo)意見；一些地方財(cái)政、發(fā)改委等部門組織開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)。但省級層面和市縣之間、發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)之間對PPP的認(rèn)識和準(zhǔn)備卻各有不同，對發(fā)展PPP項(xiàng)目“沒興趣、沒能力”的態(tài)度普遍存在。
名為PPP 實(shí)則讓政府背上高息債務(wù)
西南地區(qū)一個(gè)城市1998年用BOT方式建設(shè)了一座長江大橋，企業(yè)與政府約定20年稅后年收益率16％的固定回報(bào)，而同期銀行貸款年利率才5%，相當(dāng)于企業(yè)坐收20年的高利息，政府卻背上沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)。
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說：“名為PPP，實(shí)則讓政府背上高息債務(wù)；名義上是幫政府卸包袱，實(shí)際上由政府‘兜底’，投資者不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這些都不是真正的PPP模式�！�
此外，專家建議，地方在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中應(yīng)厘清前提和邊界，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和完善政府職能，謹(jǐn)防公共利益受損以及灰色交易等問題出現(xiàn)。
多位接受記者采訪的地方政府部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，類似垃圾處理、污水處理、自來水處理、道路交通等公共服務(wù)設(shè)施，有些社會(huì)投資者可能會(huì)為了逐利，利用自然壟斷屬性，亂收費(fèi)、高收費(fèi)，導(dǎo)致社會(huì)不良影響，對于這種情況，政府不能被企業(yè)“牽著鼻子走”，而要制定相應(yīng)的約束機(jī)制，確保公共利益優(yōu)先。
需要注意的是，PPP項(xiàng)目大多集中在工程建設(shè)領(lǐng)域，資金量大，如果只是進(jìn)行內(nèi)部操作甚至聽命于“長官意志”，極有可能產(chǎn)生灰色交易和利益輸送。郭建新認(rèn)為，PPP價(jià)格可以在一對一談判中產(chǎn)生，也可以通過招投標(biāo)產(chǎn)生，但一般不會(huì)像普通商品那樣明碼標(biāo)價(jià)、公開議價(jià)。因此PPP項(xiàng)目需要利用國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)全方位、全流程的監(jiān)管，謹(jǐn)防滋生腐敗土壤。
疏于監(jiān)管 PPP濫用或釀財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
PPP模式在帶來一定變革的同時(shí)，監(jiān)管環(huán)節(jié)滯后導(dǎo)致的問題和隱患也逐漸凸顯。一些地方在PPP改革中存在政府監(jiān)管理念不清、重建輕管、角色錯(cuò)位等情況，影響到PPP的推廣成效。
國家開發(fā)銀行規(guī)劃局局長蔣志剛在20多年前首次將國外BOT項(xiàng)目文本譯成中文。蔣志剛認(rèn)為，PPP是政企合作，期限很長，現(xiàn)在很多地區(qū)出現(xiàn)了很不好的苗頭，有的投資人靠私人關(guān)系搞PPP，有的PPP項(xiàng)目被投資人當(dāng)作概念利用后成了爛攤子，有的政府找?guī)准蚁聦賴锌毓善髽I(yè)搞PPP。推進(jìn)PPP模式需要建立國家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，營造公開、透明、競爭、規(guī)范的監(jiān)管環(huán)境。
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新認(rèn)為，蘭州自來水污染事件給PPP模式的監(jiān)管敲響了警鐘。PPP模式中社會(huì)公益項(xiàng)目的比重很大，而社會(huì)資本存在天然的逐利性，因此政府作為公共利益的代表能否履行好監(jiān)管職能尤為重要。哈爾濱市財(cái)政局金融貿(mào)易處副調(diào)研員謝治安說，政府部門對項(xiàng)目準(zhǔn)入、運(yùn)營階段的監(jiān)管最重要，處理不當(dāng)將造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公眾利益受損。
作為政府監(jiān)管的第一環(huán)節(jié)，在初始階段建立科學(xué)有效的合作對象準(zhǔn)入過濾機(jī)制，對順利運(yùn)行PPP模式十分關(guān)鍵。專家指出，在PPP模式中，對社會(huì)資本的招標(biāo)不能“唯錢論”，應(yīng)選擇既具備融資能力，又兼具技術(shù)水平、運(yùn)營能力且信譽(yù)好的投資者。財(cái)政部門有必要對PPP項(xiàng)目進(jìn)行長期支付能力監(jiān)督，防止PPP濫用造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
同時(shí)，須加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營階段監(jiān)管。PPP項(xiàng)目合同期一般為20到30年，其中九成以上時(shí)間屬于運(yùn)營期且管理過程復(fù)雜，對政府部門進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格等方面監(jiān)管提出了很高要求。謝治安說：“PPP是一場‘婚姻’而非一次‘婚禮’，但目前國內(nèi)PPP項(xiàng)目在漫長的運(yùn)營期間疏于持續(xù)監(jiān)管的現(xiàn)象較為普遍，問題多發(fā)，這與國外大量人員從事運(yùn)營，建設(shè)和運(yùn)營并重形成反差�！�
（本稿件由記者任鵬飛、強(qiáng)勇、夏軍、毛偉豪、王凱蕾、涂洪長、姜辰榮、何宗渝、何偉、汪偉采寫）
