編者按：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，公共設(shè)施建設(shè)需求大幅增加，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)與日俱增。為了緩解政府債務(wù)壓力，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域改革市場(chǎng)化，加速我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，PPP模式已成為必然選擇。然而從以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在公益和效益的平衡木上，政府和企業(yè)如何比肩立足仍面臨巨大考驗(yàn)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、利益分配機(jī)制和法律制度的設(shè)計(jì)修繕，將是影響PPP推廣成敗的重要因素。從今日起，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》將連續(xù)推出“PPP尋路”系列報(bào)道，敬請(qǐng)關(guān)注。
PPP大潮撲面而來(lái)，但記者在多地采訪發(fā)現(xiàn)，一些基層政府部門(mén)對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不清、準(zhǔn)備不足。陜西一位地級(jí)市財(cái)政部門(mén)工作人員說(shuō)，他們所有對(duì)PPP投融資模式的了解都來(lái)源于近期的培訓(xùn)班，但對(duì)于如何推進(jìn)這項(xiàng)改革，完全是“狗咬刺猬——不知如何下手”。
專(zhuān)家認(rèn)為，對(duì)于一些尚不具備PPP思維的地方政府而言，倉(cāng)促上馬項(xiàng)目可能會(huì)出現(xiàn)“形似神不似”現(xiàn)象，此類(lèi)名為PPP的項(xiàng)目不僅不能幫助政府卸包袱，還將加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。
大潮來(lái)襲 萬(wàn)億PPP項(xiàng)目浮出水面
中央政府的鼓勵(lì)、地方政府的響應(yīng)，讓PPP（政府和社會(huì)資本合作）在2015年伊始便迅速生長(zhǎng)——財(cái)政部30個(gè)PPP項(xiàng)目中第一個(gè)簽約項(xiàng)目于1月1日正式運(yùn)營(yíng)，八省份近萬(wàn)億元項(xiàng)目相繼浮出水面。
PPP是指公共服務(wù)項(xiàng)目由政府和社會(huì)資本合作投資的一整套模式。這種起源于英國(guó)的模式，在世界各國(guó)普遍推行，涵蓋“建設(shè)-移交”的BT、“建設(shè)-管理-移交”的BOT等多種實(shí)現(xiàn)形式。
為加快發(fā)揮PPP投融資模式的積極作用，新一屆中央政府成立以來(lái)，財(cái)政部從制度、機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式。2014年5月，財(cái)政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，金融、經(jīng)建、預(yù)算、條法、國(guó)庫(kù)、國(guó)合等為成員，辦公室設(shè)在金融司，統(tǒng)籌推進(jìn)PPP工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)外“一個(gè)聲音、一個(gè)方向、一個(gè)平臺(tái)”。
同時(shí)，地方政府也積極推介PPP項(xiàng)目。2014年8月，重慶市召開(kāi)PPP合作項(xiàng)目簽約發(fā)布會(huì)，集中簽約10個(gè)項(xiàng)目涉及資產(chǎn)總額超過(guò)1000億元。2014年9月，福建省推出49項(xiàng)1658億元的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，鼓勵(lì)采用PPP模式。2014年12月，財(cái)政部正式推出首批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目清單，總投資規(guī)模約1800億元，這些項(xiàng)目集中在污水處理、軌道交通等領(lǐng)域，其中，江蘇省以9個(gè)入圍項(xiàng)目居首，安徽4個(gè)項(xiàng)目排第二，河北、吉林、浙江、山東等省份也有項(xiàng)目紛紛入圍。
2015年1月，河南省公布了87個(gè)PPP項(xiàng)目，涉及資金達(dá)1410億元。而包括四川、湖南等在內(nèi)的7省份已公布了469個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，共計(jì)8223億元的總投資額。就此，這8個(gè)省份的PPP項(xiàng)目規(guī)模近萬(wàn)億元。
中央政策研究室原副主任、中國(guó)PPP研究院理事長(zhǎng)鄭新立說(shuō)，十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革做出部署，要求“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，指出“要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制”“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”“深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位”。這些重大提法，與PPP投融資模式高度契合。
審計(jì)署統(tǒng)計(jì)顯示，截至2013年6月底，我國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)10.8萬(wàn)億元，有的地區(qū)債務(wù)率已超100％�！拔覈�(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金投入，地方政府普遍通過(guò)舉債彌補(bǔ)資金缺口�！眹�(guó)家行政學(xué)院教授許正中說(shuō)，今年以來(lái)我國(guó)加大力度清理地方融資平臺(tái)，無(wú)疑將進(jìn)一步擴(kuò)大PPP的融資需求。
上頭熱下頭冷 地方官員“沒(méi)興趣沒(méi)能力”
記者在一些地區(qū)調(diào)研了解到，一些基層政府部門(mén)對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不清、準(zhǔn)備不足、熱情不高，甚至疑慮重重，部分地區(qū)PPP模式探索遭遇“上頭熱、下頭冷”、“貧困地區(qū)歡迎，發(fā)達(dá)地區(qū)冷淡”等情況。
“在土地收益穩(wěn)定情況下，我們的公共建設(shè)資金比較充裕，所以目前不考慮社會(huì)資本參與�！蔽覈�(guó)南方某經(jīng)濟(jì)特區(qū)負(fù)責(zé)政府投融資業(yè)務(wù)的一位負(fù)責(zé)人說(shuō)：“PPP算不上什么新東西，多少年前都在做，我們目前土地出讓的資金十分充裕，對(duì)PPP模式?jīng)]有需求�！�
福建近期在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域推出了總額2248億元的122個(gè)項(xiàng)目中，列出總投資1478.6億元的28個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展PPP試點(diǎn)。從這28個(gè)項(xiàng)目的分布看，山區(qū)、老區(qū)、財(cái)政困難地區(qū)上報(bào)的項(xiàng)目多而散，沿海地區(qū)的積極性明顯較低。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)投融資辦公室一位工作人員說(shuō)，這次平潭未上報(bào)PPP項(xiàng)目有兩方面考慮，一是目前政府的融資渠道尚能滿足需要；二是當(dāng)?shù)貙?duì)PPP模式還缺乏準(zhǔn)備，不敢倉(cāng)促上項(xiàng)目。
西部地區(qū)一些部門(mén)則對(duì)PPP模式“不了解”，認(rèn)識(shí)僅停留在概念階段。陜西省發(fā)改委一位工作人員說(shuō)，他們最近看了材料才知道PPP的含義，目前對(duì)PPP只是“略懂皮毛”。市縣政府部門(mén)工作人員對(duì)PPP更不關(guān)心。
廣西一個(gè)地級(jí)市財(cái)政局負(fù)責(zé)人說(shuō)，目前一些地方政府之所以對(duì)推進(jìn)PPP缺乏動(dòng)力，一是怕碰到一些敏感地帶和政策盲區(qū)，不做沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)，做了就有風(fēng)險(xiǎn)；二是對(duì)項(xiàng)目回報(bào)率有壓力，如果一個(gè)項(xiàng)目回報(bào)好，地方政府寧愿自己背債來(lái)做，也不想讓社會(huì)資本參與進(jìn)來(lái)。
專(zhuān)家表示，部分地區(qū)在省級(jí)層面上對(duì)推進(jìn)PPP模式做出了較宏觀的指導(dǎo)意見(jiàn)；一些地方財(cái)政、發(fā)改委等部門(mén)組織開(kāi)展學(xué)習(xí)培訓(xùn)。但省級(jí)層面和市縣之間、發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)之間對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)備卻各有不同，對(duì)發(fā)展PPP項(xiàng)目“沒(méi)興趣、沒(méi)能力”的態(tài)度普遍存在。
名為PPP 實(shí)則讓政府背上高息債務(wù)
西南地區(qū)一個(gè)城市1998年用BOT方式建設(shè)了一座長(zhǎng)江大橋，企業(yè)與政府約定20年稅后年收益率16％的固定回報(bào)，而同期銀行貸款年利率才5%，相當(dāng)于企業(yè)坐收20年的高利息，政府卻背上沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)。
北京大學(xué)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力研究院研究員、中國(guó)PPP研究院執(zhí)行院長(zhǎng)郭建新說(shuō)：“名為PPP，實(shí)則讓政府背上高息債務(wù)；名義上是幫政府卸包袱，實(shí)際上由政府‘兜底’，投資者不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這些都不是真正的PPP模式�！�
此外，專(zhuān)家建議，地方在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中應(yīng)厘清前提和邊界，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和完善政府職能，謹(jǐn)防公共利益受損以及灰色交易等問(wèn)題出現(xiàn)。
多位接受記者采訪的地方政府部門(mén)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，類(lèi)似垃圾處理、污水處理、自來(lái)水處理、道路交通等公共服務(wù)設(shè)施，有些社會(huì)投資者可能會(huì)為了逐利，利用自然壟斷屬性，亂收費(fèi)、高收費(fèi)，導(dǎo)致社會(huì)不良影響，對(duì)于這種情況，政府不能被企業(yè)“牽著鼻子走”，而要制定相應(yīng)的約束機(jī)制，確保公共利益優(yōu)先。
需要注意的是，PPP項(xiàng)目大多集中在工程建設(shè)領(lǐng)域，資金量大，如果只是進(jìn)行內(nèi)部操作甚至聽(tīng)命于“長(zhǎng)官意志”，極有可能產(chǎn)生灰色交易和利益輸送。郭建新認(rèn)為，PPP價(jià)格可以在一對(duì)一談判中產(chǎn)生，也可以通過(guò)招投標(biāo)產(chǎn)生，但一般不會(huì)像普通商品那樣明碼標(biāo)價(jià)、公開(kāi)議價(jià)。因此PPP項(xiàng)目需要利用國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)全方位、全流程的監(jiān)管，謹(jǐn)防滋生腐敗土壤。
疏于監(jiān)管 PPP濫用或釀財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
PPP模式在帶來(lái)一定變革的同時(shí)，監(jiān)管環(huán)節(jié)滯后導(dǎo)致的問(wèn)題和隱患也逐漸凸顯。一些地方在PPP改革中存在政府監(jiān)管理念不清、重建輕管、角色錯(cuò)位等情況，影響到PPP的推廣成效。
國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行規(guī)劃局局長(zhǎng)蔣志剛在20多年前首次將國(guó)外BOT項(xiàng)目文本譯成中文。蔣志剛認(rèn)為，PPP是政企合作，期限很長(zhǎng)，現(xiàn)在很多地區(qū)出現(xiàn)了很不好的苗頭，有的投資人靠私人關(guān)系搞PPP，有的PPP項(xiàng)目被投資人當(dāng)作概念利用后成了爛攤子，有的政府找?guī)准蚁聦賴?guó)有控股企業(yè)搞PPP。推進(jìn)PPP模式需要建立國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，營(yíng)造公開(kāi)、透明、競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范的監(jiān)管環(huán)境。
北京大學(xué)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力研究院研究員、中國(guó)PPP研究院執(zhí)行院長(zhǎng)郭建新認(rèn)為，蘭州自來(lái)水污染事件給PPP模式的監(jiān)管敲響了警鐘。PPP模式中社會(huì)公益項(xiàng)目的比重很大，而社會(huì)資本存在天然的逐利性，因此政府作為公共利益的代表能否履行好監(jiān)管職能尤為重要。哈爾濱市財(cái)政局金融貿(mào)易處副調(diào)研員謝治安說(shuō)，政府部門(mén)對(duì)項(xiàng)目準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)階段的監(jiān)管最重要，處理不當(dāng)將造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公眾利益受損。
作為政府監(jiān)管的第一環(huán)節(jié)，在初始階段建立科學(xué)有效的合作對(duì)象準(zhǔn)入過(guò)濾機(jī)制，對(duì)順利運(yùn)行PPP模式十分關(guān)鍵。專(zhuān)家指出，在PPP模式中，對(duì)社會(huì)資本的招標(biāo)不能“唯錢(qián)論”，應(yīng)選擇既具備融資能力，又兼具技術(shù)水平、運(yùn)營(yíng)能力且信譽(yù)好的投資者。財(cái)政部門(mén)有必要對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行長(zhǎng)期支付能力監(jiān)督，防止PPP濫用造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
同時(shí)，須加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段監(jiān)管。PPP項(xiàng)目合同期一般為20到30年，其中九成以上時(shí)間屬于運(yùn)營(yíng)期且管理過(guò)程復(fù)雜，對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格等方面監(jiān)管提出了很高要求。謝治安說(shuō)：“PPP是一場(chǎng)‘婚姻’而非一次‘婚禮’，但目前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目在漫長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)期間疏于持續(xù)監(jiān)管的現(xiàn)象較為普遍，問(wèn)題多發(fā)，這與國(guó)外大量人員從事運(yùn)營(yíng)，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)并重形成反差�！�
| |
財(cái)政部：盡快形成PPP可復(fù)制可推廣范例 |
財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式，是中央交辦的一項(xiàng)重大改革任務(wù)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下“發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用”的必然選擇。2014年以來(lái)，為形成促進(jìn)PPP健康發(fā)展的制度體系，財(cái)政部在機(jī)制設(shè)計(jì)、制度建設(shè)、項(xiàng)目示范、政策支持、宣傳培訓(xùn)等方面，努力開(kāi)展了一系列工作。
“明確規(guī)則、消除障礙”，構(gòu)建PPP制度體系。印發(fā)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確財(cái)政部門(mén)開(kāi)展PPP工作的具體要求。出臺(tái)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》，規(guī)范PPP項(xiàng)目操作流程。同時(shí)，研究制定PPP合同指南、標(biāo)準(zhǔn)合同文本，以及政府采購(gòu)、預(yù)算管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等管理辦法，并與有關(guān)部門(mén)共同推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)立法工作。
“化解風(fēng)險(xiǎn)、抓出樣本”，推進(jìn)PPP項(xiàng)目示范。將PPP工作與加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、化解融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緊密結(jié)合，按照“存量為主、兼顧增量”原則，以融資平臺(tái)公司適宜開(kāi)展PPP模式的存量項(xiàng)目為主，篩選確定并啟動(dòng)15個(gè)省份、計(jì)劃單列市30個(gè)示范項(xiàng)目。
“創(chuàng)新思路、支持融資”，研究PPP項(xiàng)目融資支持政策體系。探索設(shè)立PPP融資支持基金，著力解決PPP項(xiàng)目融資難問(wèn)題，引導(dǎo)地方按照標(biāo)準(zhǔn)流程規(guī)范實(shí)施PPP項(xiàng)目；推動(dòng)和鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新符合PPP特點(diǎn)的審貸方式和金融服務(wù)等。此外，財(cái)政部還開(kāi)展了一系列的宣傳培訓(xùn)工作。
財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，當(dāng)前國(guó)務(wù)院做出了一系列部署，PPP工作面臨更高要求。下一步，財(cái)政部將與有關(guān)部門(mén)、地方、企業(yè)和社會(huì)各界加大溝通合作，按照國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制的工作部署，大力推進(jìn)PPP工作，在營(yíng)造環(huán)境、規(guī)范運(yùn)作上下功夫，盡快形成可復(fù)制、可推廣的實(shí)施范例，助推更多PPP項(xiàng)目“落地”，對(duì)一些PPP項(xiàng)目出現(xiàn)的困難和問(wèn)題，財(cái)政部以及各級(jí)財(cái)政部門(mén)也將認(rèn)真幫助予以研究解決。
| |
廣州垃圾分類(lèi)PPP模式樣本調(diào)查： |
| |
市場(chǎng)取向 機(jī)制取向 共贏取向 |
廣州市近年來(lái)以PPP模式試點(diǎn)推進(jìn)垃圾分類(lèi)管理，取得積極進(jìn)展。專(zhuān)家表示，這個(gè)試點(diǎn)成功的關(guān)鍵之處是政府部門(mén)放棄了行政命令手段，通過(guò)搭建PPP平臺(tái)引導(dǎo)社會(huì)資本，設(shè)計(jì)先進(jìn)的投放系統(tǒng)，以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)模式吸引社區(qū)居民積極參與垃圾分類(lèi)。
廣州市于2013年初聯(lián)合廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院等單位研發(fā)垃圾分類(lèi)智能管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)由智能密封式垃圾點(diǎn)、后臺(tái)大數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)和積分兌換系統(tǒng)組成，于2014年3月投用。
記者在試點(diǎn)已達(dá)半年多時(shí)間的廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院社區(qū)看到，居民潘艷嫻將一袋分類(lèi)好的垃圾放上垃圾箱頂，刷下載有身份記錄的IC卡，密閉的垃圾箱蓋緩緩打開(kāi)，垃圾投入相應(yīng)的箱體。
這一系統(tǒng)擁有實(shí)時(shí)身份核對(duì)系統(tǒng)和實(shí)時(shí)稱(chēng)重系統(tǒng)，垃圾投放者的身份核對(duì)和實(shí)時(shí)稱(chēng)重可在1至2秒鐘內(nèi)完成。與此同時(shí)，用戶投放垃圾的類(lèi)別和重量也會(huì)實(shí)時(shí)傳送至后臺(tái)數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)。其后，保潔員會(huì)每天對(duì)分類(lèi)的垃圾進(jìn)行核對(duì)，分類(lèi)正確的可獲得與投放垃圾重量相對(duì)應(yīng)的積分，分類(lèi)不正確的則通過(guò)短信等方式進(jìn)行提示。居民投放垃圾獲得的積分可在超市、餐廳、網(wǎng)上商城等處兌換實(shí)物。潘艷嫻對(duì)記者說(shuō)，他家到現(xiàn)在已經(jīng)積了1702分，相當(dāng)于170.2元錢(qián)。
廣東輕工職業(yè)技術(shù)院長(zhǎng)葉小明說(shuō)，學(xué)院社區(qū)共有居民9000多人，由于配備智能垃圾箱系統(tǒng)，過(guò)去學(xué)院社區(qū)配備的7個(gè)保潔員已經(jīng)減少到3個(gè)。按照每人每月3000元工資計(jì)算的話，一年就可以減少14.4萬(wàn)元。
一些專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為，廣州市垃圾分類(lèi)試點(diǎn)推行的“PPP思維”有以下三方面特征：
依靠“PPP思維”推動(dòng)市場(chǎng)取向。廣州的方案設(shè)計(jì)積分兌換系統(tǒng)，用市場(chǎng)的方法引導(dǎo)社會(huì)行為。在該市另外一個(gè)垃圾分類(lèi)試點(diǎn)樣本中，西村街與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)于2013年8月正式簽訂合作協(xié)議，由企業(yè)重點(diǎn)發(fā)揮市場(chǎng)和渠道優(yōu)勢(shì)，把工作重心放在有害垃圾和低附加值物品回收方面，著重于垃圾回收處理網(wǎng)絡(luò)和渠道的搭建。2014年上半年西村街回收舊熒光燈管1100多根，過(guò)期藥品、電池等物品240多斤，舊木制品約80噸，廢玻璃約40噸，有效實(shí)現(xiàn)了垃圾減量化。
“PPP思維”不是資金取向，而是機(jī)制取向。按照投資方與廣州市城管委、廣東輕工職業(yè)學(xué)院的協(xié)議，城管委提出大學(xué)城垃圾分類(lèi)的要求和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，并給予必要政策扶持和相應(yīng)的科研經(jīng)費(fèi)；學(xué)院提供場(chǎng)地搭建系統(tǒng)，為系統(tǒng)提供配備的電和積分兌換中心，享有項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)；投資方負(fù)責(zé)全部建設(shè)資金，通過(guò)代收快遞用積分換取、垃圾投放點(diǎn)廣告、與電信合作推廣電話卡等方式獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
“PPP思維”不是獨(dú)占取向，而是共贏取向。政府不用大規(guī)模投入資金解決社會(huì)問(wèn)題，獲得環(huán)境的優(yōu)化和居民素質(zhì)的提高，企業(yè)通過(guò)開(kāi)發(fā)垃圾投放數(shù)據(jù)以及垃圾投放點(diǎn)廣告等獲得合理利潤(rùn)。
“有沒(méi)有‘PPP思維’是推進(jìn)公用事業(yè)項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素�！睆V州市委副秘書(shū)長(zhǎng)古石陽(yáng)表示， “政府的作用是引導(dǎo)社會(huì)資本投向，在此基礎(chǔ)上充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，尊重民間智慧和合作方利益。只有建立起真正的‘PPP思維’，才能激發(fā)社會(huì)智慧、社會(huì)力量，有效解決涉及公共利益的諸多問(wèn)題。”
