■PPP尋路·股權失衡
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| 趙乃育/繪 |
“政府和社會資本合作的大門打開了，但是小門還沒有開。”一位企業(yè)家抱怨說，社會資本在和地方政府的關系上，不少地方政府部門總是“留一手”，項目所在地政府永遠是強勢的。
《經(jīng)濟參考報》記者在采訪中了解到，在多數(shù)PPP項目合作中，社會資本由于占股少，處于絕對弱勢地位。一些地方將社會資本視為“附屬”，在公司架構上“大權獨攬”，在決策上“獨斷專行”，令社會資本淪為“二等公民”。且一旦項目出現(xiàn)重大問題，地方政府難免動用行政手段進行干預，導致社會資本“泥牛入海，受盡欺負”。
“每次都是卡在控股權上”
股權之爭成為PPP模式推廣的“攔路虎”。對于PPP項目合作，不少地方政府部門明確表示，企業(yè)可以入股，但絕對不能控股，政府一定要保證51％的控股權。這令很多社會資本望而卻步。
“每次都是卡在控股權上。沒有控股權，我們的活力很難進去�！蔽髂系貐^(qū)一位集團負責人說。該集團是香港主板上市的北京控股有限公司所屬旗艦企業(yè)，2010年，其與西南某省合作建設一些縣區(qū)的污水處理項目，方案是當?shù)卣谫Y平臺投入8億元，集團投入10億元。這一方案幾經(jīng)調整，始終無法獲得地方政府批準。
“PPP模式不僅是引入社會資本，也是引入更多的市場意識和現(xiàn)代管理理念。社會資本如果不能控股，項目就不能形成合理的公司架構，效率低下，無法有效運作。”一位接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的企業(yè)家說。
還有企業(yè)反映，一旦項目出現(xiàn)重大問題時，地方政府即使控股少，也會動用行政手段進行干預，結果是社會資本“泥牛入海，受盡欺負”。
北京大學國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說：“在多數(shù)PPP項目合作中，社會資本由于占股少，處于絕對弱勢地位。社會資本缺少決策話語權，參與PPP的積極性越來越低。”
“調價機制不明，不敢投入巨資”
西南某水務集團負責人劉丹（化名）說，在人力成本、材料成本迅速增長的形勢下，如果調價機制不明確，幾乎沒有民營企業(yè)敢在PPP項目上投入巨資。如果最后只是國企動、民企不動，這樣的PPP仍然是在體制內轉悠。
記者了解到，北京地鐵4號線、杭州灣跨海大橋等PPP項目，運營過程中或多或少存在定價機制、收益分配不盡合理的問題。
一些地方政府出于吸引資金目的，往往給社會資本過高承諾。如北方某城市水廠BOT項目，政府特許經(jīng)營20年按高水價購水，但企業(yè)5年就收回全部投資，政府兜底了運營風險，而私人資本獲得無風險高額回報。
一位政府人士告訴《經(jīng)濟參考報》記者，在PPP項目中，由于招標時缺乏合理的成本預算作為標底，此時的服務價格并非依據(jù)行業(yè)平均成本確定，加上政府與企業(yè)存在信息不對稱，政府很難掌握項目公司的全部信息。并且由于缺乏人工、材料、機械消耗等統(tǒng)一的成本標準，使得服務價格往往因企業(yè)虛報成本而抬高。
另一種情境相左的現(xiàn)象是，在服務費價水平不到位的時候，地方政府卻未能承擔起補貼責任。多位企業(yè)界人士稱，地方政府的支付意愿并不高�！艾F(xiàn)在很多地方政府的財政狀況都很緊張，在分配具體資金使用的時候，通常會把污水處理、自來水調價一類的排在最后�！饼埥h(huán)保集團股份有限公司總裁樸庸健說。
多位接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的業(yè)內人士表示，在采用PPP模式的過程中，設計出各方滿意的定價和支付機制，達到激勵相容的安排并不容易。
哈爾濱市財政局金融貿易處副調研員謝治安認為，關于城市基礎設施公共產(chǎn)品或服務的定價，存在一個客觀的矛盾，即公眾總是期望質優(yōu)價廉的公共產(chǎn)品或服務，私人投資者期望獲得更多的利潤，而政府則夾在中間左右為難，定價水平難以平衡社會公眾和投資者的利益。
“定價是有一個標準和原則，就是價格的調整機制，幾十年不變不科學，變得太頻繁也不科學，最理想的狀態(tài)是讓私營資本盈利但不暴利。”財政部財科所研究員、中國PPP研究院常務副院長孫潔說，這一點在實際操作中并不容易，要具體了解是基于一個什么樣的調節(jié)機制，與物價指數(shù)如何掛鉤，要了解到有些地方長期不調價，經(jīng)營者負擔的成本就會上升。
“很多地方還是‘政府吃肉、企業(yè)喝湯’”
一些地方政府“共贏”意識匱乏，在合作中一再強調自身優(yōu)勢地位，視自身為社會資本的監(jiān)督方甚至對立方，缺乏考慮合作伙伴的合理權益，導致社會資本在屢遭挫折后“傷心”“失望”。
記者采訪發(fā)現(xiàn)，由于各方面信息不能互通，不少地方政府以“單打一”心態(tài)，抱著“我”字不放，想的是“我肥你瘦”。
中國物業(yè)管理協(xié)會副秘書長、福建永安集團董事長林常青說，很多地方還是“政府吃肉、企業(yè)喝湯”的思維，能源、通訊等高收益項目仍壟斷在政府和國企手里，一些根本不賺錢的項目像卸包袱一樣扔出來給民企做。這種情況不變，大面積PPP合作在現(xiàn)階段就不可能成功。當前大多數(shù)地方政府都缺乏基于成本漲跌的調價機制理念，“回報意識”不強。
不僅如此，不少受訪的企業(yè)家指出，當前在PPP合作中，一些地方在PPP項目中將社會資本視為“附屬”，在公司架構上“大權獨攬”，在決策上“獨斷專行”，使一些社會資本有“二等公民”的感覺。
中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立認為，在PPP合作中，往往立項、評估、決策完全由政府說了算，企業(yè)參與積極性不高，即使形成合作意向，也無法形成現(xiàn)代公司治理模式。
郭建新說：“PPP合作引入社會資本的意義，不僅在于補充資本金不足，更多要形成契約精神，使我們的產(chǎn)權和市場制度更好地適應社會化大生產(chǎn)，進一步打開解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力的潛在空間。視社會資本股權為‘二等股權’的PPP項目長久不了。”
此外，一些地方在引入社會資本后，還不斷對企業(yè)提出不合理要求，讓企業(yè)承擔本來不應承擔的責任。
黑龍江偉盛節(jié)能建筑有限公司總經(jīng)理耿鐵偉告訴記者，社會資本在一些地方投資后，政府拖欠款項時有發(fā)生，企業(yè)進來了，又不得不維持運營，就去向銀行貸款，大大加重企業(yè)財務成本。
西南某水務集團公司2009年在南方一個地級市投1.3億元建設污水處理廠，工程開工一段時間后企業(yè)發(fā)現(xiàn)配套管網(wǎng)遲遲沒有建設，當?shù)卣畡t要求所有管網(wǎng)均應由該公司建，公司不斷解釋情況，但至今都沒有得到正式回復，給企業(yè)生產(chǎn)造成極大負擔。
專家建議彈性定價風險共擔
成功實施PPP項目的關鍵在于實現(xiàn)雙贏和合理地分擔風險。政府既希望民間資本參與，又希望民間資本賺取較低的利潤率，而站在企業(yè)角度，則希望取得更高的投資回報。因此，科學的績效評價所形成的激勵—約束機制、收益分配和風險共擔等因素，成為PPP項目成功實施不可忽視的重要條件。
風險共擔是PPP具有的三大特征之一。孫潔解釋說，通過這一原則和方式，把原來由政府完全承擔風險變成政府和企業(yè)各自承擔。這是PPP伙伴關系的一個重要基礎，如果沒有風險分擔，就不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關系，無論是市場經(jīng)濟還是計劃經(jīng)濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業(yè)，沒有誰會喜歡風險，而是會為了利益千方百計地避免風險。
“譬如，技術風險就應當由企業(yè)承擔，你建了污水處理廠就要保證把污水處理干凈；而土地風險、價格風險等，像供水價格是由政府定價的，這個風險就要由政府承擔，在企業(yè)持續(xù)虧損情況下考慮予以補貼。”樸庸健舉例說。
中國PPP研究院院長賈康表示，在PPP中，公共部門與民營部門合理分擔風險的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與民營部門其他交易形式的顯著標志。諸如政府采購過程，之所以不能稱為公私合作伙伴關系，是因為雙方在此過程中都讓自己盡可能小地承擔風險，而在公私伙伴關系中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。
一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致民營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制民營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風險。與此同時，民營部門會按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發(fā)領域。由此，風險得以規(guī)避。
與風險共擔密切相關的是，在PPP項目運營過程中，目前尚存在定價機制、收益分配機制等不盡合理的問題。對此不少業(yè)內人士和專家指出，應該采取“彈性定價”，盡快形成科學的收益分配模型。一些專家建議，建立一種動態(tài)調整的定價，或者政府補貼機制，形成長期穩(wěn)定的投資回報，同時，還要有績效評價機制，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營狀況調整投資回報率，從而對社會資本產(chǎn)生吸引力。
（本稿件由記者任鵬飛、強勇、夏軍、毛偉豪、王凱蕾、涂洪長、姜辰榮、何 宗渝、何偉、汪偉采寫）
