“這些事不能往下說(shuō)，剩下都是眼淚了！”《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在東北一個(gè)地級(jí)市采訪時(shí)，一位企業(yè)家談及PPP欲言又止，既有所顧慮，又擔(dān)心失去表達(dá)機(jī)會(huì)。
記者走訪多地發(fā)現(xiàn)，雖然中央大力提倡，一些地方在PPP模式推廣中出現(xiàn)“響應(yīng)號(hào)召多，實(shí)際推進(jìn)少”的現(xiàn)象。其背后一個(gè)重要原因是，地方政府部門在以往的PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中暴露出執(zhí)行力弱、缺乏契約精神等問(wèn)題，社會(huì)資本對(duì)PPP模式仍然顧慮重重。甚至有企業(yè)家稱PPP項(xiàng)目“合同是張紙，簽完隨時(shí)改”。
政策隨意承諾縮水市場(chǎng)規(guī)則退居二線
多位企業(yè)家在接受采訪時(shí)稱，對(duì)于PPP項(xiàng)目的擔(dān)心主要在于有些地方政府部門契約精神匱乏，導(dǎo)致企業(yè)面臨政策隨意性風(fēng)險(xiǎn)、兌現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和換屆風(fēng)險(xiǎn)。
華鴻水務(wù)集團(tuán)與一些市、縣有污水處理方面的合作。集團(tuán)董事長(zhǎng)林金華對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說(shuō)，由于物價(jià)上漲需要調(diào)整補(bǔ)貼，公司和一些地方政府產(chǎn)生矛盾。有的地方政府會(huì)考慮你的利益，有的地方政府完全不管你。“一個(gè)地方一種做法，換一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一套政策。這種隨意性與法理相抵觸，企業(yè)往往無(wú)所適從”。
不少企業(yè)反映，地方黨政負(fù)責(zé)人拍腦袋定的調(diào)子，有時(shí)就是PPP合作的準(zhǔn)則。北京大學(xué)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力研究院研究員、中國(guó)PPP研究院執(zhí)行院長(zhǎng)郭建新憂慮地說(shuō)：“競(jìng)爭(zhēng)、透明等市場(chǎng)規(guī)則退居二線，你說(shuō)企業(yè)怎么能不擔(dān)心？”
記者發(fā)現(xiàn)，在一些PPP項(xiàng)目合作中，地方政府部門往往會(huì)承諾一些條件，但經(jīng)常出現(xiàn)兌現(xiàn)縮水或完全不兌現(xiàn)的情況。一些受訪的污水處理企業(yè)反映，在污水處理廠按合同建成后，地方政府承諾建設(shè)的管網(wǎng)并沒(méi)有配套，導(dǎo)致社會(huì)資本成了“孤島”。再如北京“鳥(niǎo)巢”和五環(huán)路兩個(gè)項(xiàng)目建成后，由于對(duì)公益性和免費(fèi)的呼聲漸高，地方政府頂不住輿論壓力，社會(huì)資本按原計(jì)劃經(jīng)營(yíng)很難持續(xù)下去，最后，地方政府不得不收回經(jīng)營(yíng)權(quán)，PPP模式以失敗告終。
此外，不少接受采訪的企業(yè)家反映，地方政府部門換屆時(shí)“新官不理舊賬”的做法是社會(huì)資本最怕遇到的事情。一些好的政策在地方政府人事更迭的時(shí)候，很容易發(fā)生扯皮。
南方一家工業(yè)園區(qū)采用PPP模式建設(shè)污水處理廠項(xiàng)目，合同規(guī)定是園區(qū)企業(yè)按月支付污水處理費(fèi)，但由于園區(qū)管委會(huì)主任更迭，政策很快變成每半年支付水費(fèi)。由于項(xiàng)目使用銀行貸款，污水處理廠資金鏈立即十分緊張。類似的情況不少企業(yè)都遇到過(guò)。龍江環(huán)保集團(tuán)股份有限公司總裁樸庸健說(shuō)，目前一些地方政府換屆后對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理不連貫，不遵守雙方約定的項(xiàng)目協(xié)議，大幅加劇PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。
政府包辦事務(wù)過(guò)多監(jiān)管邊界模糊不清
政府不履職或經(jīng)常動(dòng)用行政手段干預(yù)，也是PPP模式在推廣過(guò)程中遭遇的一道隱形“彈簧門”。樸庸健說(shuō)：“地方政府一般都較為強(qiáng)勢(shì)，如果地方操作不到位或者履約的自覺(jué)性不好，企業(yè)的合法權(quán)益是無(wú)法保障的�！�
“運(yùn)用PPP模式需要政府部門減少公共資源的直接配置，充分激發(fā)市場(chǎng)活力，但現(xiàn)實(shí)情況恰好相反�！睒阌菇≌f(shuō)。
龍江環(huán)保集團(tuán)股份有限公司是黑龍江省規(guī)模最大的水務(wù)企業(yè)，擁有16座污水處理廠、1座污泥處理處置廠及2座整建制供水公司。該集團(tuán)旗下的哈爾濱平房污水處理廠最初設(shè)計(jì)時(shí)，地方政府部門在未與企業(yè)協(xié)商情況下，自行研究確定的日污水處理能力達(dá)到15萬(wàn)噸，但實(shí)際到現(xiàn)在日污水處理也就6萬(wàn)噸。貌似規(guī)模大了，政績(jī)多了，可沒(méi)那么大的量，結(jié)果是企業(yè)的生產(chǎn)能力大量閑置，成本大幅提高，收益得不到保障。
這樣的情況并不罕見(jiàn)。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到，一些污水處理企業(yè)與地方政府以BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）模式合作修建污水處理廠時(shí)，政府部門要求他們上馬污水處理規(guī)模很大的處理設(shè)備，承諾通過(guò)加大管網(wǎng)建設(shè)使若干年后污水收集量達(dá)到規(guī)模。然而若干年后，污水收集量始終難以達(dá)到相應(yīng)規(guī)模，造成企業(yè)設(shè)備大量閑置，無(wú)法獲得合理回報(bào)。
“一些地方在強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目引入社會(huì)資本促進(jìn)公用事業(yè)積極發(fā)展時(shí)，沒(méi)有完全厘清政府與企業(yè)的角色定位，政府包辦的事務(wù)過(guò)多過(guò)細(xì)，監(jiān)管邊界不明晰�！睒阌菇≌f(shuō)。
中央政策研究室原副主任、中國(guó)PPP研究院理事長(zhǎng)鄭新立認(rèn)為，PPP模式中出現(xiàn)的問(wèn)題，既是政府部門“應(yīng)該干的事沒(méi)干好”，又是“不該干的事情干了很多”，比如干預(yù)企業(yè)的投資決策等，這些行為非常不利于PPP項(xiàng)目健康發(fā)展。
完善PPP合同制監(jiān)督政府失信行為
一些接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的學(xué)者和企業(yè)家建議，公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目涉及面廣、投資額大、合作周期長(zhǎng)，需要建立程序嚴(yán)密、運(yùn)行規(guī)范、監(jiān)督嚴(yán)格有效的監(jiān)管流程，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，真正維護(hù)公眾利益。
專家建議，完善PPP合同制定，突出涵蓋性和權(quán)威性，為進(jìn)行下一步規(guī)范監(jiān)管打牢基礎(chǔ)。由于PPP伙伴合作關(guān)系建立在特許經(jīng)營(yíng)合同基礎(chǔ)之上，因此監(jiān)管首先是依托合同實(shí)施。
北京大學(xué)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力研究院研究員、中國(guó)PPP研究院執(zhí)行院長(zhǎng)郭建新說(shuō)，國(guó)外很重視PPP合同范本的制定，很多重要領(lǐng)域的PPP標(biāo)準(zhǔn)合同的頁(yè)數(shù)一般在1000頁(yè)以上，而監(jiān)管有效與否的關(guān)鍵在于合同規(guī)定的明確程度。PPP項(xiàng)目各方應(yīng)依托國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，在特許權(quán)協(xié)議中詳盡規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)及違約處理事項(xiàng)，強(qiáng)化涉及公私方的利益條款，一旦出現(xiàn)問(wèn)題可依章辦事。
黑龍江財(cái)政廳和廣西財(cái)政廳的工作人員認(rèn)為，應(yīng)建立一支專業(yè)性強(qiáng)和技能充實(shí)的高素質(zhì)人才隊(duì)伍，對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全方位有效監(jiān)管。在充分整合PPP信息資源基礎(chǔ)上，搭建國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)、征信、運(yùn)作和監(jiān)管的公開(kāi)化，有效規(guī)避信息不對(duì)稱、尋租空間大、政府或企業(yè)違約失范等問(wèn)題。
同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入環(huán)節(jié)監(jiān)管和審批，引入財(cái)政“一票否決”，建立中長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃。中國(guó)PPP研究院院長(zhǎng)賈康認(rèn)為，PPP屬于政府投資公共項(xiàng)目，其未來(lái)每年的支出總額便是政府未來(lái)債務(wù)。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門在PPP項(xiàng)目立項(xiàng)上有否決權(quán)，而我國(guó)目前財(cái)政部門的約束力比較弱。
郭建新認(rèn)為，PPP模式獨(dú)有的長(zhǎng)期付費(fèi)機(jī)制需要配套的預(yù)算支持，但我國(guó)實(shí)行的年度預(yù)算機(jī)制使PPP長(zhǎng)期款項(xiàng)支付難以保證，可嘗試依托國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，建立PPP項(xiàng)目中長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃，對(duì)其中政府支出責(zé)任的部分明確列示，予以監(jiān)管，確保項(xiàng)目有支付能力。
此外，樸庸健建議，落實(shí)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在公共項(xiàng)目實(shí)施中的責(zé)任追究制度，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管者的問(wèn)責(zé)和執(zhí)行。他舉例說(shuō)，國(guó)務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》去年起正式施行，其中規(guī)定“污水處理費(fèi)應(yīng)當(dāng)納入地方財(cái)政預(yù)算管理，專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和污泥處理處置，不得挪作他用”。但因該條例沒(méi)有配套處罰辦法，政府支付運(yùn)營(yíng)費(fèi)用隨意性大。專家建議依托國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，探索建立針對(duì)政府監(jiān)管的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，引入民眾參與，對(duì)政府監(jiān)管越位、缺位和失信行為進(jìn)行監(jiān)督。
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PPP項(xiàng)目信息不透明預(yù)留尋租空間 |
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專家呼吁搭建國(guó)家綜合服務(wù)平臺(tái)，打破地方利益格局 |
“社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目設(shè)施建設(shè)，必須對(duì)項(xiàng)目具體信息非常了解。但目前許多項(xiàng)目在省政府或發(fā)改委網(wǎng)站上公示，僅顯示項(xiàng)目名稱、法人和投資額等信息，關(guān)鍵信息基本都‘猶抱琵琶半遮面’，加上各政府部門審批程序錯(cuò)綜復(fù)雜，更讓投資人‘望而退步’，給政府部門的尋租行為留下空間，難以取得社會(huì)資本信任�！狈喝A建設(shè)集團(tuán)有限公司執(zhí)行董事山勁松說(shuō)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪發(fā)現(xiàn)，在新一輪PPP投融資熱潮中，一些地方政府與社會(huì)資本之間面臨信息不對(duì)稱、地位懸殊難成伙伴關(guān)系等“結(jié)構(gòu)性”困境，嚴(yán)重阻礙PPP模式深入推進(jìn)。
專家呼吁，我國(guó)宜未雨綢繆，激活閑置國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)資源，搭建國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，形成地方政府和社會(huì)資本平等合作載體，并通過(guò)信息完全交互打破地方利益格局，提升PPP項(xiàng)目管理效率。
PPP深陷“結(jié)構(gòu)性”困境
北京大學(xué)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力研究院研究員、中國(guó)PPP研究院執(zhí)行院長(zhǎng)郭建新說(shuō)，以往公共設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，地方政府身兼投資者、經(jīng)營(yíng)者和監(jiān)管者的三項(xiàng)職能，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一旦出現(xiàn)問(wèn)題或糾紛，地方政府基本依靠行政命令強(qiáng)行解決。
“地方政府即便不按合約行事，民營(yíng)企業(yè)不敢也不會(huì)與地方政府‘撕破臉皮’。如果雙方缺乏平等合作的平臺(tái)，則地方政府的強(qiáng)勢(shì)地位很難改變，雙方也很難形成‘伙伴關(guān)系’�！眹�(guó)家行政學(xué)院教授許正中說(shuō)。
中國(guó)PPP研究院院長(zhǎng)賈康說(shuō)，金融機(jī)構(gòu)的貸款，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給的最主要來(lái)源，但當(dāng)前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)不充分，實(shí)際金融供給嚴(yán)重短缺，企業(yè)不得不承受更高的融資成本，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金價(jià)格被金融供給的壟斷價(jià)格“綁架”，成為阻礙社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的“攔路虎”之一。
多位專家和地方發(fā)改委、財(cái)政部門負(fù)責(zé)人指出，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，搭建國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)是破解PPP“結(jié)構(gòu)性”困局的“鑰匙”。如果各地搭建起不同的PPP服務(wù)平臺(tái)，極易出現(xiàn)類似住房公積金管理系統(tǒng)和不動(dòng)產(chǎn)登記管理系統(tǒng)等“各自為政”現(xiàn)象，一些地方公積金管理系統(tǒng)動(dòng)輒花費(fèi)數(shù)千萬(wàn)元，且很多管理系統(tǒng)難以兼容，不僅造成嚴(yán)重浪費(fèi)，更是留下巨大尋租空間。
激活閑置信息資源
一些專家指出，當(dāng)前，我國(guó)只需激活現(xiàn)有被閑置的信息資源，即可搭建國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)。
中央政策研究室原副主任、中國(guó)PPP研究院理事長(zhǎng)鄭新立說(shuō)，國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)是中央財(cái)政投巨資建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，由國(guó)家信息中心承建，主要服務(wù)于各級(jí)政務(wù)部門開(kāi)展經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。2005年8月開(kāi)工建設(shè)，2006年12月投入使用，迄今已經(jīng)累計(jì)運(yùn)行服務(wù)近8年。如今，這套網(wǎng)絡(luò)省級(jí)覆蓋率達(dá)到100%，地市級(jí)覆蓋率近94%，已成為我國(guó)網(wǎng)絡(luò)覆蓋面最廣、承載業(yè)務(wù)類型最為豐富的政務(wù)公用網(wǎng)絡(luò)。
據(jù)了解，我國(guó)電子政務(wù)外網(wǎng)建成之后，功能并未完全發(fā)揮，目前仍然有許多資源被長(zhǎng)期閑置。鄭新立認(rèn)為，國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)完全可依托國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)搭建，各政府職能部門、社會(huì)資本和中介機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來(lái)，享受有關(guān)PPP的各類公共服務(wù)。依托于國(guó)家政務(wù)外網(wǎng)搭建的國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)主要可分為四方面功能。
一是項(xiàng)目投融資功能，讓地方政府與全國(guó)的社會(huì)資本“自由聯(lián)姻”。各地篩選PPP適用項(xiàng)目后，在綜合服務(wù)平臺(tái)“投融資子平臺(tái)”上向全社會(huì)“亮相”，包括項(xiàng)目投資規(guī)模、融資管理、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和項(xiàng)目監(jiān)管等信息。地方政府通過(guò)PPP綜合服務(wù)平臺(tái)篩選參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本。
二是項(xiàng)目管理功能，各政府部門進(jìn)行“零障礙”監(jiān)管PPP項(xiàng)目。PPP綜合服務(wù)平臺(tái)專設(shè)有“投資后管理子平臺(tái)”，應(yīng)建章立制要求各部門在平臺(tái)上在線審批、立項(xiàng)和管理項(xiàng)目，各部門信息完全公開(kāi)透明。社會(huì)資本投資后，可在平臺(tái)上在線監(jiān)控所投資項(xiàng)目的招投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全過(guò)程。
三是產(chǎn)權(quán)交易功能，社會(huì)資本參與項(xiàng)目“可進(jìn)可出”。國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)上專設(shè)有產(chǎn)權(quán)交易功能。賈康說(shuō)，各類社會(huì)資本可通過(guò)此平臺(tái)以基金、債券、信托等形式直接參與到PPP項(xiàng)目的投融資活動(dòng)中，項(xiàng)目合作方如果想退出時(shí)則可借助此平臺(tái)出售、轉(zhuǎn)讓股權(quán)，而平臺(tái)上所投項(xiàng)目的在線經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)完全公開(kāi)，零散的社會(huì)投資者可即時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)展指標(biāo)，如同“K線圖”一樣成社會(huì)投資者是否“入股”項(xiàng)目的衡量指標(biāo)，以推動(dòng)提高投資方和運(yùn)營(yíng)方的投資管理效率，形成長(zhǎng)效機(jī)制。
四是促進(jìn)金融多樣化功能，打破金融機(jī)構(gòu)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給壟斷。賈康認(rèn)為，一旦PPP項(xiàng)目通過(guò)國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)交易，零散社會(huì)資本參與其中，將可以對(duì)公共產(chǎn)品進(jìn)行眾籌式募集資金，這將大幅拓展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金供給渠道，其收益率需求必然讓缺乏競(jìng)爭(zhēng)的金融行業(yè)發(fā)生“鯰魚(yú)效應(yīng)”，逐步形成金融供給多樣化，推動(dòng)更為合理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金市場(chǎng)化價(jià)格的形成。
或成政府轉(zhuǎn)型突破口
專家認(rèn)為，建立國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)后，重大項(xiàng)目信息將完全公開(kāi)透明，打破各部門既得利益，形成政府和社會(huì)資本平等合作主體地位。并且，以信息化手段審批和監(jiān)管項(xiàng)目，將大幅提高政府管理效率，規(guī)避權(quán)力尋租。
鄭新立說(shuō)，由于各地投資額達(dá)5000萬(wàn)元以上的項(xiàng)目必須審核備案，國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)通過(guò)與國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)有機(jī)結(jié)合，各部門對(duì)項(xiàng)目審批、招標(biāo)等信息將在平臺(tái)上完全公開(kāi)，國(guó)家只需對(duì)部門公務(wù)辦結(jié)時(shí)限、類型和模式進(jìn)行規(guī)則確立，這將是打破政府部門既得利益的重要抓手。
賈康認(rèn)為，PPP項(xiàng)目投資主體在建設(shè)初期，必須安裝流量監(jiān)測(cè)、視頻監(jiān)控等電子設(shè)備，并與PPP綜合服務(wù)平臺(tái)連接，而稅務(wù)、審計(jì)、計(jì)生等部門數(shù)據(jù)都錄入系統(tǒng)，則PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和流量將在系統(tǒng)內(nèi)自動(dòng)生成。地方政府各部門可直接通過(guò)平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管，甚至直接使用平臺(tái)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)收取稅費(fèi)等，這將成為政府職能轉(zhuǎn)變的重要手段。國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)上數(shù)據(jù)信息公開(kāi)化后，社會(huì)資本也可對(duì)政府行為形成較大約束。
