國家體育場“鳥巢”賽后運營一年，剛剛度過“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了。從招投標、建設到運營的全程，一系列不符合PPP（政府和社會資本合作）模式精神和現(xiàn)行法律法規(guī)的做法，都給項目運營的最終失敗埋下了伏筆。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪發(fā)現(xiàn)，PPP模式與現(xiàn)行的一些財務、法律制度存在矛盾之處。以“鳥巢”的盈利計算為例，如果按折舊計提，則運營方無法實現(xiàn)分紅；如果按股權(quán)清算，則北京市政府30年不要分紅的承諾違法。專家表示，全面推行PPP模式，首先要清除制度上的羈絆。
“鳥巢”半路散伙
將近十年前，北京市政府決定對國家體育場“鳥巢”等項目采用PPP模式，“鳥巢”成為我國首個采用PPP模式建設的大型體育場館。然而這段“婚姻”卻最終遺憾收場。
《經(jīng)濟參考報》記者了解到，在“鳥巢”總計近32億元的投資中，由中國中信集團公司等四家企業(yè)組成的中信集團聯(lián)合體出資42%，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司代表北京市政府支付剩余的58%，雙方按投資比例組建國家體育場有限公司，負責“鳥巢”的融資、建設、管理等工作。中信聯(lián)合體擁有賽后30年的特許經(jīng)營權(quán)，運營期間自負盈虧。期滿后，“鳥巢”由北京市政府收回。
為使項目建設順利進行，合作雙方都盡力為對方分擔風險。中信聯(lián)合體不僅幫助北京市政府減少了直接投資，還要為“鳥巢”承擔每年高達1.5億元人民幣的運營費和利息支出風險；而北京市政府則提供了許多鼓勵和激勵措施，盡可能地幫助企業(yè)降低風險，如提供低價項目土地，價格僅為相鄰地段的十分之一等。
開工不到四年，這座世界同類體育場中規(guī)模最大、結(jié)構(gòu)最復雜、技術(shù)難度最高、工期和質(zhì)量要求最嚴格的體育場矗立在世人面前，并圓滿完成奧運會的主要賽事任務。數(shù)據(jù)表明，包括“鳥巢”在內(nèi)的六個場館及設施項目總投資約194億元，除北京市政府出資20億元外，其余約174億元都是社會資本。
在北京市發(fā)改委相關(guān)負責人看來，PPP模式在“鳥巢”等奧運體育場館的建設中發(fā)揮了巨大作用，它探索出一條發(fā)揮政府信用杠桿作用、充分動員社會資金參與公益事業(yè)建設的多元化融資新渠道，實現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，使相關(guān)部門從側(cè)重審批變?yōu)閭?cè)重服務，搭建了政府、企業(yè)、金融、法律機構(gòu)之間的信用建設橋梁，也鍛煉了參與合作的國內(nèi)企業(yè)，加速了體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
令人惋惜的是，“鳥巢”賽后運營一年，剛剛度過“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了。
2009年8月29日，北京市政府與中信聯(lián)合體簽署《關(guān)于進一步加強國家體育場運營維護管理協(xié)議》，對“鳥巢”經(jīng)營者進行股份制改造：中信聯(lián)合體放棄了30年特許經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)而獲得永久股東身份；國家體育場有限責任公司董事長、總經(jīng)理等公司高層由北京市國資委派任。這意味著PPP模式在我國大型體育場館建設、運營中的首次應用宣告“夭折”。
盈利計算悖論
“鳥巢”項目的失敗暴露出在執(zhí)行過程中，PPP模式與現(xiàn)行的財務、法律等制度還存在矛盾。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪發(fā)現(xiàn)，一方面，“鳥巢”的招標流程不完全符合PPP項目要求。將設計責任交給投標人是體育場館建設的重要特點，但在“鳥巢”招標過程中，北京市政府先行招標選定了設計方案，造成設計上對體育場賽后商業(yè)運營考慮不足，限制了項目公司在賽后對“鳥巢”商業(yè)效率的最大化。
另一方面，招標時過于看重融資能力，賽后運營管理能力沒有引起足夠重視，中信聯(lián)合體內(nèi)部缺少利益協(xié)調(diào)機制。由中信集團、北京城建集團、美國金州控股集團等企業(yè)組成的中信聯(lián)合體，上述三方都具備豐富的建設經(jīng)驗和良好的融資能力，但都未經(jīng)營過體育場館，嚴重缺乏運營管理經(jīng)驗和體育產(chǎn)業(yè)資源，注定了賽后運營的盈利模式單一。同時，三方都想從建設承包合同中獲利，對建設方案失去良好控制，成本超出概算約4.56億元，惡化了項目的資產(chǎn)負債表。
此外，國家體育場的“定位”加上公眾對PPP模式認知不清，直接影響了賽后運營效益。運營方在諸如企業(yè)冠名，觀眾座位椅冠名等商業(yè)運作方面均招致非議，出現(xiàn)了所謂“商業(yè)化與公眾利益的沖突”，運營商不斷提出的舉辦演唱會等文藝活動申請，也被相關(guān)部門以消防安全等原因駁回。有專家說：“企業(yè)想做一些事，但政府部門的限制比較多�！�
值得注意的是，《經(jīng)濟參考報》記者發(fā)現(xiàn)，在PPP執(zhí)行過程中，PPP模式與現(xiàn)行的一些制度存在矛盾。例如，按照現(xiàn)在會計準則計提折舊，讓“鳥巢”的盈利計算成為一個難題。在30年的運營期內(nèi)，運營方事實上是在為北京市政府投入的20億元的折舊額“埋單”，根本無法實現(xiàn)分紅。再如按照公司清算辦法，公司必須按照股權(quán)來清算，北京市政府30年內(nèi)不要分紅的承諾違反清算法。
“鳥巢”經(jīng)營權(quán)由北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營責任有限公司重新主導后，逐步實現(xiàn)了現(xiàn)金流的平衡，值得充分肯定�！暗钦栈亍B巢’經(jīng)營權(quán)，違背了PPP模式初衷，對我國今后大型體育場館PPP模式的推廣存在不利影響�！币晃粯I(yè)內(nèi)人士說。
兩份指南之惑
隨著PPP新一輪熱潮來襲，為了更好地支持PPP的實際運作，財政部和國家發(fā)改委的相關(guān)政策正陸續(xù)公布。然而，兩個部門各推各的管理辦法，也讓市場頗感困惑。
2014年12月4日，財政部與國家發(fā)改委分別在各自官網(wǎng)上發(fā)布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》，分別從政策層面和實際操作上對政府和社會資本的合作予以指導。
今年1月19日，財政部再次發(fā)布通知，規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作，進一步介紹了PPP項目合同體系。當日，發(fā)改委官網(wǎng)也公布了關(guān)于《基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》公開征求意見的公告。
“發(fā)改委和財政部同一天發(fā)文，這是好事�！庇袑＜冶硎�，財政部與發(fā)改委陸續(xù)發(fā)文規(guī)范PPP，表明被寄予化解政府性債務厚望、擔負城鎮(zhèn)化融資重任的PPP模式走上了有章可循之路。但同時，作為推廣PPP模式的重要制度設計，目前已現(xiàn)兩部指南和辦法，“如果不同部委的文件內(nèi)容有沖突的話，就很容易給市場造成困惑”。
一些專家和企業(yè)界人士建議兩個指南應該統(tǒng)一，否則會使基層在實踐中無所適從。黑龍江省社科院經(jīng)濟研究所副所長程遙說，還要做好政府、各部委的權(quán)力職責劃分，“首先不能出現(xiàn)自己人打架”。
清除制度羈絆
經(jīng)過一年的探索實踐，PPP政策框架基本成型，15個省份30個示范項目進入實質(zhì)操作階段。多位專家表示，全面推行PPP模式，首當其沖的問題是要清除制度上的羈絆，確立制度威信。
程遙說，當前深化PPP模式亟須從對PPP的認識、推行和監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)不斷進行制度設計和完善。他進一步建議，全面推廣PPP模式必須要有制度護航，應該從國家層面確定一個權(quán)威的法律，從而使之具備統(tǒng)一的原則性做法和較強的法律效力，避免中央部門或地方制定的法規(guī)政策產(chǎn)生沖突。
財政部金融司相關(guān)負責人告訴《經(jīng)濟參考報》記者，下一步，財政部將與其他有關(guān)主管部門加強溝通協(xié)調(diào)，共同推進PPP制度建設。制度建設把握三個原則：一是有利于防范和化解地方政府性債務風險，著力提高財政資金使用效益；二是有利于簡政放權(quán)、簡化程序、提高效率，確保項目順利推進實施；三是有利于合同履約管理，依法保障PPP各參與方的合法權(quán)益，確保“按合同辦事”。
上述負責人表示，由于缺乏可借鑒的成熟范例，對現(xiàn)有項目操作有一個掌握的過程，一些地方存在工作準備不足、信心不足的問題。財政部將針對項目實施過程中出現(xiàn)的困難，積極幫助地方協(xié)調(diào)解決，并研究給予必要的政策支持。
2015年伊始，各地PPP項目蜂擁而上，多省份計劃引資動輒千億元。但《經(jīng)濟參考報》記者在陜西、黑龍江、廣東和廣西等地采訪發(fā)現(xiàn)，不少地區(qū)對PPP模式“一頭霧水”，難以邁出PPP模式探索“第一步”。
專家建議，各地宜規(guī)范操作流程，引入第三方機構(gòu)，分行業(yè)和領(lǐng)域建立浮動收益率機制，確保PPP模式可持續(xù)發(fā)展。
多部門全程監(jiān)管機制待建
針對如何規(guī)范PPP操作流程，北京市發(fā)改委委員楊旭輝建議，將PPP適用項目分為新建項目、在建、已建成項目。新建項目中，又可根據(jù)行業(yè)特征和收益情況分為三大類：第一類是經(jīng)營性領(lǐng)域項目，可采取依法放開市場，政府不再直接投入的模式；第二類是準經(jīng)營性領(lǐng)域項目，可采取雙方以股權(quán)合作方式，建立投資、補貼與價格協(xié)調(diào)機制；第三類是非經(jīng)營性領(lǐng)域項目，可采取捆綁式項目法人招標方式由社會資本組織實施，也可由政府回購或購買服務。
此外，專家建議，行業(yè)主管部門可依托國家PPP綜合服務平臺，制定PPP項目方案，多部門聯(lián)合審批審核。由行業(yè)主管部門組織專業(yè)技術(shù)人才，設計PPP項目投融資方案，包括投資人資質(zhì)條件、服務標準、收益率價格測算以及監(jiān)管方式等。方案制定后，經(jīng)政府主管部門審核，再交由發(fā)改委、財政等多部門審核，并報省級政府審議后執(zhí)行。
“這些項目方案必須具有預見性和前瞻性，并符合風險預判及解決機制方案等基本要求�！敝袊鳳PP研究院院長賈康說。
同時，應促進政府和社會資本談判確定合約文本，建立多部門對項目全程監(jiān)督管理機制。廣西、重慶等地發(fā)改委相關(guān)負責人建議，包括財政、審計等多部門宜在項目實施過程中，依托國家PPP綜合服務平臺，對項目進行全程跟蹤監(jiān)管，可委托中介機構(gòu)開展建設全過程、運營收支全過程的跟蹤審計，加強績效考評，完善正常、規(guī)范的退出機制和風險管控機制。
引入第三方專業(yè)機構(gòu)
黑龍江、陜西和廣西等地發(fā)改委和財政部門負責人認為，具體PPP項目方案的編制，需要法律、金融、管理等各方面技術(shù)人才。一旦各地PPP項目“蜂擁而上”，很容易導致PPP模式因缺乏科學性而“流產(chǎn)”。各地應在國家PPP綜合服務平臺基礎(chǔ)上，引入權(quán)威的第三方機構(gòu)科學設計PPP項目方案。
廣西大學商學院副院長秦建文建議，首先，可引導高校、科研機構(gòu)分行業(yè)和領(lǐng)域，組建PPP項目規(guī)劃編制隊伍；其次，具體PPP項目實施前，由中標科研團隊根據(jù)項目建設的要求，對整個項目進行設計；第三，設計方案完成，政府部門進行審核后，根據(jù)方案向社會資本招投標，由簽訂合同的社會資本支付此前科研團隊的服務費用。
還有專家建議，由政府主管部門牽頭，在項目方案和合約制定時，引入第三方中介機構(gòu)開展評估，向其購買服務，第三方中介機構(gòu)參與討論，直接為政府部門的決策提供參考，供其與社會資本談判。除項目設計的前期階段外，第三方機構(gòu)還參與后續(xù)運營收支全過程跟蹤審計。
“無論何種方案，都須堅持五個原則：利益共享、風險共擔、公共利益最大化、社會效益與經(jīng)濟效益兼顧、收益約束機制，這是PPP項目方案設計的宗旨�！辟Z康說，各地各部門可充分借助國家PPP綜合服務平臺的行業(yè)專家?guī)�，依托平臺對具體PPP項目方案進行設計。
建立浮動收益率機制
北京大學國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新認為，在PPP項目規(guī)劃和實施過程中，社會資本最關(guān)注的無疑是回報率，但由于PPP模式項目的時間跨度長、投資額度大，如果調(diào)價機制不明確，幾乎沒有社會資本敢在PPP項目上投入，因此如何建立浮動收益率機制，是解決基層“一頭霧水”的關(guān)鍵，也是激活社會資本參與基礎(chǔ)設施建設的重要因素。專家認為，建立浮動收益率機制須堅持多方面原則。
首先，既實現(xiàn)合理回報，又避免暴利。一些專家和企業(yè)界人士認為，PPP項目收益率以略高于銀行貸款利率最為合適，項目方案對企業(yè)投資內(nèi)部收益率的設計原則上應按8％測算，可結(jié)合行業(yè)特點和利率水平進行適當調(diào)整，確立這一原則后，則可通過專業(yè)人才、法律、金融等多方面人才通過前瞻和預測，結(jié)合物價水平、社會經(jīng)濟發(fā)展速度等多種因素，科學測算項目建造運營和預期收益，制定可控的價格調(diào)整預案，確保社會資本利潤率處于合理區(qū)間。
多位專家建議，浮動收益率機制應固定一個周期，然后根據(jù)環(huán)境的變化重新核算，每個周期執(zhí)行一個固定價格，企業(yè)通過提高效率，便可獲得一定的超額利潤。到下一個周期后，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，政府可對價格進行動態(tài)調(diào)整，有助于形成良性的正向激勵，促進PPP模式健康發(fā)展。
