今年的政府工作報告在提到“協(xié)調(diào)推動經(jīng)濟穩(wěn)定增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化”時指出，要加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。其中提到要審慎開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度等改革試點。這三項被簡稱為“三塊地”的改革，也是2015年要落實的眾多農(nóng)業(yè)改革方案中最引人注目的部分，其試點成果攸關(guān)農(nóng)村土地制度改革的最終成敗。
　　就在不久前，國家部署了33個地區(qū)進行試點，相關(guān)工作兩會后將正式開展。《經(jīng)濟參考報》記者從多位代表委員處獲悉，盡管在試點地區(qū)將暫時調(diào)整有關(guān)法律法規(guī)，但是更深層次改革的法制障礙仍然存在，建議盡快推進立法和研究修訂包括土地管理法在內(nèi)的多項法律法規(guī)，以掃除改革的法律空白等制度性障礙。

趙乃育/繪

　　障礙　現(xiàn)行法律法規(guī)有缺位現(xiàn)象

　　對于“三塊地”如何改革，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》和今年的中央一號文件都有明確安排：制定縮小征地范圍的辦法；賦予符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能；依法保障農(nóng)民宅基地權(quán)益，改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障的新機制等。
　　然而，《經(jīng)濟參考報》記者從多位代表委員處獲悉，這些改革在執(zhí)行過程中存在多項法律缺位和障礙。
　　在征地方面，根據(jù)土地管理法規(guī)定，征收農(nóng)村集體土地，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。全國人大代表、國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼對記者說，目前的征地補償只是根據(jù)農(nóng)業(yè)用途的產(chǎn)值多少來補償，并無同時考慮土地用途、區(qū)位條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、人均收入等情況。
　　全國政協(xié)委員、九江市副市長盧天錫指出，目前我國國有土地上房屋征收可依據(jù)2011年國務(wù)院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》。但關(guān)于集體土地上房屋征收的規(guī)定，卻分散在憲法和物權(quán)法等法律法規(guī)及規(guī)范性文件中，且大都僅限于原則上的規(guī)定，缺乏具體的可操作性的內(nèi)容。在實際運作中，各地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的不同，又分別制定一些征收補償安置辦法，缺乏一個統(tǒng)一政策指導(dǎo)，導(dǎo)致在實施過程中產(chǎn)生各種各樣的問題。
　　而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市則面臨著根本的法律沖突，根據(jù)土地管理法規(guī)定，任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。全國政協(xié)委員、最高人民法院副院長陶凱元指出，目前在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中經(jīng)常涉及的法律和規(guī)范性文件，既有法律層面的，也有法規(guī)規(guī)章層面的，還有解釋類的，這些法律法規(guī)和規(guī)范性文件數(shù)量龐雜，對相關(guān)問題多存在重疊區(qū)域或空隙，而重疊區(qū)域多無法統(tǒng)一。
　　在宅基地管理的問題上，有政協(xié)委員表示，由于長期缺乏宅基地有償退出機制，受利益驅(qū)動等影響，農(nóng)村宅基地私下交易十分嚴重。九三學(xué)社中央在提案中也指出，土地管理法關(guān)于“拆除在非法占用的土地上新建的建筑物”的規(guī)定在具體執(zhí)行過程中，必須權(quán)衡多重利益，如何執(zhí)行也是一個較大的難題。

　　建議　應(yīng)立法修法突破改革瓶頸

　　多位代表委員在今年兩會上提出了針對上述問題進行立法和修法的建議。
　　針對征地制度的改革，民革中央在提案中建議，國家建立征收土地全程公告制，建立征地補償、安置方案的聽證與反饋機制，建立參與式的征前土地調(diào)查登記制，以及建立參與式補償、安置督查制度。
　　此外，全國人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明表示，征地制度改革的核心是，首先通過法律法規(guī)確定征地的范圍，哪些地該征，哪些地不該征，才談得上征地補償?shù)膯栴}。
　　在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面，民盟中央在提案中建議，盡快修改土地管理法的相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定經(jīng)營性項目建設(shè)也可以使用集體建設(shè)用地，以及有條件地允許集體建設(shè)用地進入建設(shè)用地二級市場，從而允許農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地一樣，可以通過出讓、租賃、入股、作價出資等方式用于非公益性項目建設(shè)。
　　陶凱元建議，立法機關(guān)應(yīng)盡快根據(jù)近年相關(guān)省區(qū)市土地改革試點的經(jīng)驗以及相關(guān)部門的意見，制定出一套統(tǒng)一的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)問題法律法規(guī)。一是盡快對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地等相關(guān)概念進行界定，二是對政府征用農(nóng)村建設(shè)用地留用土地性質(zhì)進行明確，三是規(guī)范集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)程序和相關(guān)實體界定。
　　在宅基地制度改革方面，九三學(xué)社中央在提案中建議修改對部分違法行為的處罰辦法，對于村民違法占地建設(shè)住宅，尚未完工的應(yīng)以拆除為主；已經(jīng)建成的以經(jīng)濟處罰為主，違法性質(zhì)嚴重的加倍處罰。此外，要完善宅基地在本村本社區(qū)流轉(zhuǎn)的機制，可探索進城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機制，以逐步積累農(nóng)村宅基地制度改革的可行性做法。應(yīng)未雨綢繆，特別重視完善農(nóng)村宅基地有償退出后與農(nóng)民實際需要相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障辦法，以確保退地退宅農(nóng)民的基本生活有保障。

　　進程　33個地區(qū)試點至2017年結(jié)束

　　全國人大常委會2月27日經(jīng)表決，決定授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。
　　據(jù)全國政協(xié)常委、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長兼辦公室主任陳錫文介紹，目前這項工作已經(jīng)部署完成，即將正式開始試點，期限是從現(xiàn)在開始到2017年年底，將近三年時間。
　　政府工作報告中特別在“三塊地”的改革前強調(diào)了“審慎”二字。對此，董祚繼表示，政府文件很明確地提出了改革的邊界，改革在封閉的試點里做，試點之外的地區(qū)不行。另外，集體土地入市試點也限于存量建設(shè)用地，這是因為存量用地數(shù)量很大，將其盤活已足以基本支撐農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和將來城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場建設(shè)用地需要，同時還可以避免耕地失控，守住耕地紅線。
　　陳錫文此前在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時說，土地制度改革過程中出現(xiàn)涉及法律障礙而無法推進的情況時，一般來說都是采取“立”“改”“廢”三種處理手段，很多時候法律沒有改就意味著改革不能在全國范圍內(nèi)實行，現(xiàn)在只能靠立法機關(guān)在一定期限、一定范圍內(nèi)進行授權(quán)，同意在特定地區(qū)不實行部分法律的部分條款。而這種模式的典型案例就是上海自貿(mào)區(qū)。這次33個試點“三塊地”改革的地區(qū)，涉及突破土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法中的相關(guān)法律條款，則正是采用這種形式。
　　據(jù)了解，在試點區(qū)域內(nèi)，暫時調(diào)整實施征收集體土地補償?shù)囊?guī)定，明確綜合考慮土地用途和區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展水平、人均收入等情況，合理確定土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，安排被征地農(nóng)民住房、社會保障；暫時停止實施現(xiàn)行土地管理法第四十三條、第六十三條和城市房地產(chǎn)管理法第九條相關(guān)規(guī)定，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價；在農(nóng)村宅基地制度方面，決定草案提出暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批權(quán)限，明確使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審批，使用新增建設(shè)用地的，下放至縣級政府審批。
　　據(jù)全國人大代表、北京市常務(wù)副市長李士祥透露，目前北京農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市方案正在研究，尚未完全成型，最快在今年年底或明年年初出臺，大興區(qū)西紅門等兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)將率先試點。