日前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”）。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。地方政府的權(quán)力被明確地關(guān)到了籠子里。
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| 趙乃育/繪 |
意義 實(shí)現(xiàn)陽光行政的關(guān)鍵之舉
《指導(dǎo)意見》提出，在全面梳理行政職權(quán)的基礎(chǔ)上，要按照職權(quán)法定原則，對現(xiàn)有行政職權(quán)進(jìn)行清理、調(diào)整。對沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)及時取消，確有必要保留的，按程序辦理；可下放給下級政府和部門的職權(quán)事項(xiàng)，應(yīng)及時下放并做好承接工作；對雖有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的，法定依據(jù)相互沖突矛盾的，調(diào)整對象消失、多年不發(fā)生管理行為的行政職權(quán)，應(yīng)及時提出取消或調(diào)整的建議。行政職權(quán)取消下放后，要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。
此前，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在十二屆全國人大三次會議記者會上表示，今年政府要有新作為，推進(jìn)權(quán)力清單是其中之一。李克強(qiáng)表示，“要推進(jìn)權(quán)力清單、責(zé)任清單，今年是在省一級公布，明年推向市縣一級，晾曬清單，讓社會監(jiān)督，也讓老百姓明白，權(quán)力不能濫用。”
據(jù)悉，包括安徽省、湖北省和福建省等地方政府，在《指導(dǎo)意見》出臺之前，均已就權(quán)力清單有關(guān)事宜進(jìn)行了落實(shí)。安徽省發(fā)改委表示，2015年將重點(diǎn)加快全省統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺建設(shè)，全面建成省級政府權(quán)力清單運(yùn)行平臺、公共信用信息共享服務(wù)平臺、公共資源交易監(jiān)管平臺，加快建設(shè)涉企收費(fèi)監(jiān)管平臺。
在積極推進(jìn)的同時，《指導(dǎo)意見》還提出，推行權(quán)力清單制度是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的工作，要立足于我國法治建設(shè)實(shí)際，漸進(jìn)有序、積極穩(wěn)慎推行。政府工作部門要按照權(quán)力清單行使職權(quán)，防止亂作為；也要積極主動履行職責(zé)，避免不作為。對關(guān)系人民生產(chǎn)生活、社會發(fā)展穩(wěn)定的事務(wù)，要勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，切實(shí)履行職責(zé)。
既要速度，又要質(zhì)量，皆因權(quán)力清單制度是實(shí)現(xiàn)陽光行政的關(guān)鍵之舉。中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員田禾表示，很多部門、地方2014年都提出了爭創(chuàng)行政審批最少的省、最少的部門的口號，并紛紛削減行政審批項(xiàng)目。但實(shí)際情況是，不少行政審批項(xiàng)目變相改成了備案、登記，公眾和企業(yè)負(fù)擔(dān)并未減少；或者雖然轉(zhuǎn)移給了社會組織，但由于社會組織還沒有培育成熟，還不能承接政府轉(zhuǎn)移的職能�，F(xiàn)實(shí)中，行政審批項(xiàng)目未必真正減少，審批效率未必真正提升。政府管理過程中的運(yùn)動式執(zhí)法問題還在相當(dāng)程度上存在。這種管理模式容易降低政府及執(zhí)法機(jī)關(guān)的威信，滋生形式主義，弱化執(zhí)法的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性、連續(xù)性和一貫性。
重點(diǎn) “三張清單”一個也不能少
“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”、“負(fù)面清單”，被簡稱為“三張清單”，伴隨著改革步入深水區(qū)，深化改革的步伐隨著“三份清單”變得更為清晰：以法治的精神建立健全我國的市場經(jīng)濟(jì)體系，用法治來約束政府行為，也用法治來為市場釋放改革紅利。
中國銀行總行戰(zhàn)略發(fā)展部高級研究員周景彤表示，實(shí)行權(quán)力清單制度，就是要明確界定政府和市場“兩個手”的職能和范圍，各歸其位、各司其職，既要彌補(bǔ)和解決“市場失靈”問題，更要通過“加減法”來解決好“政府失靈”問題。
一方面，做好“減法”，大幅減少政府對經(jīng)濟(jì)資源的直接控制，退出競爭性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，減少行政審批和對經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)；減少信貸規(guī)模、土地指標(biāo)、產(chǎn)能數(shù)量等行政性直接干預(yù)手段，主要運(yùn)用貨幣、財(cái)稅等經(jīng)濟(jì)性手段改善宏觀調(diào)控。消除各種扭曲的保護(hù)補(bǔ)貼，形成有效的價(jià)格信號；取消或者下放一些行政審批，加快從事前項(xiàng)目審批向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移，繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革。另一方面，做好“加法”，增加教育、醫(yī)療、社保等各類公共服務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，同時提高服務(wù)效率。加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、促進(jìn)公平競爭；加強(qiáng)市場監(jiān)管、社會管理和環(huán)境保護(hù)�！翱傊褪且ㄟ^‘有所為’和‘有所不為’實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府�！敝芫巴f。
國家信息中心助理研究員鄒士年認(rèn)為，權(quán)力清單制度的建立，是深化行政審批制度改革的需要，是打造“行政權(quán)力制度籠子”的需要，是轉(zhuǎn)變政府職能的需要，是構(gòu)建與現(xiàn)代政府治理體系相適應(yīng)的職能管理新模式的需要。他認(rèn)為，推行政府權(quán)力清單制度，可以充分釋放社會的創(chuàng)造活力，有效發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，這在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下意義重大。當(dāng)權(quán)力清單制度建立后，執(zhí)行就是關(guān)鍵，執(zhí)行不到位，權(quán)力清單就成了中看不中用的花瓶。因此，必須將監(jiān)督和問責(zé)納入權(quán)力運(yùn)行過程，確保各項(xiàng)權(quán)力科學(xué)高效運(yùn)行。
與此同時，政府也能騰出時間來干政府應(yīng)該干的事情。北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所常務(wù)副所長蘇劍表示，地方權(quán)力清單是建立有限政府、把權(quán)力關(guān)在籠子里的有效手段，有助于實(shí)現(xiàn)政府從無限政府向有限政府的過渡。市場經(jīng)濟(jì)中要想讓市場起決定性作用，就得建立一套公正、透明、合理的規(guī)矩，而在這方面最為關(guān)鍵的就是政府得守規(guī)矩，讓市場參與者明白政府和市場的邊界在哪里。
蘇劍指出，在正常的市場經(jīng)濟(jì)體系中，由于經(jīng)濟(jì)和社會是不斷發(fā)展的，政府和市場之間的邊界也是不斷變化的，那么新增出來的領(lǐng)域或者權(quán)力歸誰？以前我國默認(rèn)這一部分權(quán)力是歸政府的。只要有什么權(quán)力，馬上政府就介入，因此政府是無限政府，這必然壓縮市場空間，導(dǎo)致市場權(quán)力被不正當(dāng)侵犯和壓制；確立政府權(quán)力清單之后，這些新的權(quán)力默認(rèn)是屬于市場的，政府就變成有限政府。
改善 簡政放權(quán)仍有空間
2014年，在40次國務(wù)院常務(wù)會議中，有21次提及簡政放權(quán)，一些省份的權(quán)力清單減掉了近七成。政府連續(xù)的自我削權(quán)，給企業(yè)帶來了很大助益。“現(xiàn)在企業(yè)不用年檢了，不僅省了年檢費(fèi)用，工商也不會因?yàn)槟隀z不及時罰款了，財(cái)務(wù)也不用再專門去跟稅務(wù)局的稅收專管員搞好關(guān)系�！敝貞c梵瑞股權(quán)投資基金管理有限公司副總經(jīng)理陳一夔對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說。
盡管如此，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所于日前發(fā)布的2015年《法治藍(lán)皮書》還是指出，權(quán)力清單制度成效顯著，但仍有較大改進(jìn)空間。中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員盧超認(rèn)為，以行政審批改革為核心的權(quán)力清單制度建設(shè)，在地方層面上仍然存在諸多不足，主要體現(xiàn)在如下幾個方面：
首先，運(yùn)動式治理的痕跡仍然較重。盧超說，改革過程中缺失嚴(yán)格的法定程序規(guī)范，行政審批改革過程中缺乏相關(guān)公眾、專家、企業(yè)等社會主體的參與機(jī)制，并且對于地方層面的權(quán)力清單、行政審批改革實(shí)踐也缺乏法定化的監(jiān)督機(jī)制，使得審批改革的簡政放權(quán)效果往往僅能維持一段時間后又死灰復(fù)燃。
其次，地方政府的選擇性放權(quán)現(xiàn)象較為明顯。諸多地方政府在行政審批改革之際，為了實(shí)現(xiàn)地方層面的GDP競爭，假借簡政放權(quán)之名，行放棄社會性監(jiān)管義務(wù)之實(shí)，使得諸多本應(yīng)加強(qiáng)規(guī)制的領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管真空。
此外，缺乏事中與事后監(jiān)管的配套機(jī)制。當(dāng)前運(yùn)動式的行政審批改革與權(quán)力清單制度，短期之內(nèi)將大量傳統(tǒng)的行政審批事項(xiàng)取消下放，完全寄托于事中、事后監(jiān)管機(jī)制來填補(bǔ)監(jiān)管真空，但是地方政府的規(guī)制治理能力恐怕無法滿足現(xiàn)實(shí)需求。最后，市場自我規(guī)制手段的不足。以運(yùn)動式治理為主導(dǎo)的簡政放權(quán)模式，在極短期限內(nèi)迫使政府將大量許可審批事項(xiàng)交付行業(yè)自治組織，這些行業(yè)協(xié)會組織是否已經(jīng)具備相應(yīng)的監(jiān)管能力，存在很大疑問。
“我們在多個領(lǐng)域調(diào)研發(fā)現(xiàn)，終歸還有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的陰影在束縛，地方部門的權(quán)力很難拿下，沒用的下放的多，沒權(quán)的下放的多，下放了以后事后又增加的問題又多，實(shí)際上等于下放權(quán)力太少�！泵窀镏醒敫敝飨薷＝鹫f。
