NAES每周財(cái)經(jīng)觀察
近期，財(cái)政部陸續(xù)發(fā)布了《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》，標(biāo)志著地方政府債務(wù)管理開始走向規(guī)范化的道路。
回顧此前中央政府對地方債務(wù)問題的處理思路，大致經(jīng)歷了控制與化解兩個階段。
2009年，國務(wù)院同意地方政府在批準(zhǔn)的額度內(nèi)發(fā)行債券，但由財(cái)政部代理發(fā)行和代辦還本付息；2011年，國務(wù)院批準(zhǔn)上海、浙江、廣東、深圳試點(diǎn)在批準(zhǔn)的額度內(nèi)自行發(fā)行債券，但由財(cái)政部代辦還本付息；2014年，國務(wù)院批準(zhǔn)上海、浙江、廣東、北京等10省市可以試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自償，而不再由財(cái)政部代償。這些規(guī)定可以認(rèn)為是中央政府對地方債在規(guī)模上的控制，其目的則是風(fēng)險(xiǎn)控制和降低地方政府發(fā)債成本，畢竟財(cái)政部的介入意味著債券信用升級為國家信用。
對地方債的化解始于2014年10月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，其核心要點(diǎn)在于對債務(wù)屬性的明確，也就是對地方政府和作為融資平臺的企業(yè)在償債責(zé)任上的明確；與此相配合，財(cái)政部很快又發(fā)布了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》。今年3月13日，財(cái)政部啟動存量債務(wù)置換計(jì)劃，向地方政府提供1萬億置換債券額度，用于置換經(jīng)審計(jì)確定、截至2013年6月30日地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)中2015年到期需要償還的部分。
隨著債務(wù)置換計(jì)劃的實(shí)施，地方債到期未能償付的風(fēng)險(xiǎn)基本消弭，剛性兌付再一次得到確保。但地方債管理要真正走向規(guī)范化，還有許多技術(shù)問題有待解決，其中最為突出的就是地方政府的信用評級問題。信用評級是債券定價(jià)的基礎(chǔ)，直接關(guān)乎發(fā)行方的融資成本。比如，在財(cái)政部代發(fā)代償?shù)哪Ｊ较�，地方債發(fā)行利率與國債利率大致相當(dāng)，這對地方政府而言就是一種很大的減負(fù)。但由于信用評級不明確，東部發(fā)達(dá)地區(qū)和西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府信用評級一樣，地方政府信用和國家信用評級一樣，甚至還出現(xiàn)地方債利率低于國債利率的情形，這在理論上顯然是不通的，也完全不能反映“市場在資源配置中起決定性作用”的要求。
正是鑒于信用評級的關(guān)鍵作用，新發(fā)布的兩個“暫行辦法”都明確要求：“各地按照有關(guān)規(guī)定開展一般（專項(xiàng)）債券信用評級，擇優(yōu)選擇信用評級機(jī)構(gòu)，與信用評級機(jī)構(gòu)簽署信用評級協(xié)議，明確雙方權(quán)利和義務(wù)”；“信用評級機(jī)構(gòu)按照獨(dú)立、客觀、公正的原則開展信用評級工作，遵守信用評級規(guī)定與業(yè)務(wù)規(guī)范，及時(shí)發(fā)布信用評級報(bào)告”。這兩條規(guī)定雖然語意清晰，但要真正實(shí)現(xiàn)卻非易事，其困難既來自地方政府的公信力和信息透明度，也來自信用評級機(jī)構(gòu)的角色定位與理論準(zhǔn)備。
于地方政府而言，其是否具有足夠的公信力仍然存疑，畢竟人們在日常行政事務(wù)中已經(jīng)領(lǐng)略了不少地方政府言而無信的行為；還有，目前地方政府一屆任期為5年，從許多官員的公開履歷來看往往不到一個任期就出現(xiàn)調(diào)動，而債券期限則有1年、3年、5年、7年和10年，“后任不認(rèn)前任賬”的問題能否在新的行政框架下得到有效解決，也還需要觀察。事實(shí)上，這也是當(dāng)前中央政府積極推行的公私合營（PPP）面臨的一大困擾。此外，對地方政府進(jìn)行信用評級，需要大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和公開信息，目前地方政府在財(cái)政預(yù)算、預(yù)算外收支、資產(chǎn)負(fù)債等方面的信息，或者不透明，或者不全面，要真正實(shí)現(xiàn)客觀評價(jià)還有相當(dāng)大的難度。
于信用評級機(jī)構(gòu)而言，對地方政府開展獨(dú)立、公正評價(jià)更是不易。由于信息敏感性問題，對地方政府的信用評級不太可能交給國外評級機(jī)構(gòu)，當(dāng)然也不應(yīng)該交給那些甚至能夠操縱國際金融市場的國際知名評級機(jī)構(gòu)。但是，怎么保證國內(nèi)信用評級機(jī)構(gòu)不受地方政府影響和干預(yù)？特別是，信用評級機(jī)構(gòu)還是地方政府“擇優(yōu)選擇”的結(jié)果。2011年，美國國家主權(quán)信用評級被標(biāo)準(zhǔn)普爾公司從頂級的AAA級下調(diào)至AA+級，這種事情在信用評級領(lǐng)域是否具有普遍性？別說對地方政府這類特殊的評價(jià)主體，即便是對沒有行政權(quán)力的企業(yè)的評級，對國內(nèi)評級機(jī)構(gòu)的懷疑之聲也是時(shí)有聽聞。此外，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架下，對地方政府信用評級的理論基礎(chǔ)是什么，可能也還需要創(chuàng)新。
對于上述難題，如果不能夠合理解決，對金融市場反而會產(chǎn)生擠出效應(yīng)。試想，在地方融資平臺時(shí)期，雖然地方債利率遠(yuǎn)高于國債利率，地方政府仍然不懼高價(jià)，從而占用大量金融資源，也在一定程度上推高了市場化主體的融資成本。在一帶一路、長江經(jīng)濟(jì)帶和京津冀協(xié)同發(fā)展的新戰(zhàn)略指引下，在地方債被規(guī)范化和融資成本進(jìn)一步降低之后，怎么合理規(guī)范地方政府的投資行為并在嚴(yán)格意義上體現(xiàn)“市場化”精神？顯然，國內(nèi)信用評級機(jī)構(gòu)被寄予更高的希望。有人建議，“由財(cái)政部委托評級機(jī)構(gòu)進(jìn)行評級，避免利益上的牽扯”，但怎么保證受委托的評級機(jī)構(gòu)不被公關(guān)呢？或許，聲譽(yù)和監(jiān)督才是最重要的，當(dāng)國內(nèi)信用評級機(jī)構(gòu)懂得愛惜羽毛，當(dāng)各類新聞媒體能夠公開監(jiān)督，信用評級結(jié)果的可信度就能得到保證。是不是可以認(rèn)為，信用評級機(jī)構(gòu)的春天來了。
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