編者按：伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，在短短30多年的時間，我國的城鎮(zhèn)化完成了西方發(fā)達(dá)國家?guī)资晟踔辽习倌甑臍v程，發(fā)展迅猛但也出現(xiàn)不少問題。比如，奇怪建筑與“千城一面”共生，大“城市病”與“鬼城”、“睡城”為鄰，土地浪費驚人、環(huán)境破壞日益嚴(yán)重等。面對諸多亂象，盲目規(guī)劃、過度規(guī)劃、隨意規(guī)劃難辭其咎，也亟待糾偏。本報今日推出《城鎮(zhèn)規(guī)劃亂象透視》系列組稿，以探究竟。
城鎮(zhèn)新區(qū)的拓展是城市規(guī)劃實踐的典型實例�！督�(jīng)濟(jì)參考報》記者近日在全國多個城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地通過新城建設(shè)帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時也暴露出盲目求快、資源浪費、過度擴(kuò)張等問題。多位規(guī)劃界專家表示，在城鎮(zhèn)化率已超過50％的當(dāng)下，新城發(fā)展不能單純追求規(guī)模擴(kuò)張，而要去庫存化，就現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)調(diào)整布局，以漸進(jìn)、修補、改良的方式對接需求，實現(xiàn)再生。
新城泛濫或成發(fā)展“雞肋”
記者走訪東中西部多個省份發(fā)現(xiàn)，新城在拓展城市空間、帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，出現(xiàn)一哄而上同質(zhì)規(guī)劃、遍地開花分布散漫、圈地競賽成倍擴(kuò)張等不良現(xiàn)象，亟待引起重視。
改革開放以來，各類新區(qū)、新城的迅速崛起讓“空間生產(chǎn)”成為推動中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要力量。1990年到2010年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積從12252.9平方公里擴(kuò)大到40533.8平方公里，接近每十年擴(kuò)大一倍。但與之相比，人口城鎮(zhèn)化的增速卻相形見絀。與此同時，新城在發(fā)展過程中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象，亟待引起重視。
——一哄而上同質(zhì)規(guī)劃。2011年7月開始運營的京滬高鐵，全線23個站點城市有16個規(guī)劃建設(shè)高鐵新區(qū)或新城。這其中不少新城的空間規(guī)劃采取“超常規(guī)”尺度、追求“躍進(jìn)式”發(fā)展：如錫東新城規(guī)劃面積125平方公里、德州高鐵新區(qū)56平方公里。一些間隔僅20分鐘車程的站點新城不約而同以金融、商務(wù)、物流、研發(fā)等功能高規(guī)格定位“發(fā)展藍(lán)圖”。
參與設(shè)計規(guī)劃的專家告訴記者，某東部城市將高鐵新城內(nèi)6個地塊分別賣給6個地產(chǎn)商，結(jié)果6家企業(yè)同樣計劃建功能類似的城市綜合體。預(yù)計三五年后，上百萬平方米的辦公樓、CBD將在這一區(qū)域扎堆出現(xiàn)，而開發(fā)商只能憑借各自的品牌號召力內(nèi)耗競爭。
——遍地開花分布散漫。東南大學(xué)建筑學(xué)院教授王興平調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國城市開發(fā)區(qū)發(fā)展最快的長三角地區(qū)，許多城市市區(qū)被各類新區(qū)新城分割包圍。2013年，國家發(fā)改委對全國新區(qū)新城建設(shè)狀況進(jìn)行調(diào)查。抽查的12個省會城市全部提出推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè)，共規(guī)劃建設(shè)新區(qū)55個，平均每個城市要建4.6個新城新區(qū)，調(diào)查中平均每個地級市規(guī)劃的新城面積相當(dāng)于現(xiàn)有城市面積的一半多。
安徽省住建廳規(guī)劃處處長高冰松說，2004年時，安徽全省有1000多個開發(fā)區(qū)，后來大力清理數(shù)量減少、但近兩年也出現(xiàn)了反彈，一些地方甚至還有“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)”和“村級產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”。
——圈地競賽成倍擴(kuò)張。隨著資本投入的擴(kuò)大，新城圈地規(guī)模平均每十年上升一個數(shù)量級：八十年代開發(fā)區(qū)平均面積僅幾平方公里，九十年代擴(kuò)大為幾十平方公里。2000年以后，上百平方公里的巨型開發(fā)區(qū)和新城大量出現(xiàn)，新設(shè)立的重慶“兩江新區(qū)”等規(guī)劃面積都達(dá)到上千平方公里。
一位參與評審的專家介紹，規(guī)劃面積巨大、代表國家戰(zhàn)略的區(qū)域應(yīng)該經(jīng)過更為嚴(yán)格的規(guī)劃審批，但從實踐看，新城規(guī)模的可行性研究仍顯不足。某中部省份航空港規(guī)劃面積數(shù)百平方公里，機(jī)場計劃建5條跑道，遠(yuǎn)超北京、上海標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到世界一流航空港規(guī)模。但近年來支撐當(dāng)?shù)乜土髟鲩L的主要動力是一家招工30萬人的勞動密集型企業(yè)，目前是否需要配套如此高規(guī)格的建設(shè)，不少評審專家持保留意見。
盲目規(guī)劃致新城失控
新城強(qiáng)調(diào)增量規(guī)劃，通過粗線條的膨脹來贏得發(fā)展，這在創(chuàng)造機(jī)遇的同時也帶來驚人的浪費。專家和規(guī)劃人員認(rèn)為，各地新城出現(xiàn)盲目規(guī)劃、無序擴(kuò)張等問題，根子在部分地方干部發(fā)展心態(tài)走偏。
一是搶抓發(fā)展機(jī)遇，不顧產(chǎn)業(yè)實際。不僅高鐵新城存在重復(fù)規(guī)劃和布局，大批本著“高起點”定位的園區(qū)新城也面臨脫離產(chǎn)業(yè)需求、“空巢遍地難引鳳”的尷尬。一些官員心中，大手筆建設(shè)商務(wù)辦公樓、CBD就代表“退二進(jìn)三”、“升級換代”，這導(dǎo)致有規(guī)模、無內(nèi)涵成為新城中普遍存在的問題。記者發(fā)現(xiàn)，不少新城中，辦公樓和廠房大面積閑置，有的開發(fā)商打著“xx青年城”的旗號將寫字樓打造成“類住宅”出售，一些地方政府直接改規(guī)劃，將企業(yè)廠房改建成酒店式公寓。
東南大學(xué)建筑學(xué)院教授周琦說，地方政府逾越市場、主觀意志過于強(qiáng)烈，這導(dǎo)致大量規(guī)劃和建設(shè)過剩。一地政府換屆后，新領(lǐng)導(dǎo)往往不愿“填充”前任的發(fā)展藍(lán)圖，而一定要重新扯開攤子，人為造成大量爛尾新城。
二是只求建設(shè)速度，不問發(fā)展質(zhì)量。不少規(guī)劃學(xué)者指出，很多地方領(lǐng)導(dǎo)來不及評估當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦，爭著喊出“一年成名，三年成型，五年成城”或“一年一個樣，三年大變樣”的口號搞開發(fā)，這種速度崇拜嚴(yán)重違背城市發(fā)展規(guī)律。
同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授張尚武說，城市需要積淀、生長和逐步繁育，絕非人為設(shè)定目標(biāo)就能“速成”。地方干部出于政績需要盲目追求短期規(guī)模，其結(jié)果只能是帶來供需失衡。
記者調(diào)研了解到，四面建新城的發(fā)展模式表面光鮮，卻容易“拖累”老城品質(zhì)的提升。一些省市既要爭建航空港、高鐵新城，又要搶抓一批高新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，“不得已”只能擱置老城改造、歷史文化保護(hù)。中國建筑標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計研究院城規(guī)所顧問總規(guī)劃師韓秀琦說，這種管新不管舊、保政績輕民生的做法，實質(zhì)反映了部分干部好大喜功，不下真功夫、不啃硬骨頭的心態(tài)。
三是重硬件建設(shè)，輕軟件規(guī)劃。新城建設(shè)與發(fā)展實際脫節(jié)，投射到規(guī)劃實踐就是過分重視土地、建筑等“硬規(guī)劃”，忽視人口、產(chǎn)業(yè)、資源、區(qū)域協(xié)調(diào)等“軟規(guī)劃”。周琦說，地方報批新城建設(shè)時，往往只注重描繪美好愿景卻不研究地區(qū)人口流向、當(dāng)?shù)刭Y源稟賦。在規(guī)劃市場，也往往是畫圖紙、搞設(shè)計的規(guī)劃師吃“香餑餑”，評估人口、資源的規(guī)劃師坐“冷板凳”。
少了區(qū)域特質(zhì)、資源分析的“軟研究”，空間平臺容易異化為地區(qū)部門間利益博弈的工具。張尚武認(rèn)為，目前工作實踐中，已經(jīng)出現(xiàn)不少新區(qū)新城的審批變成爭取土地和建設(shè)指標(biāo)捷徑的事例，一些省市報批的新區(qū)項目表面看來目標(biāo)宏大、前景可期，實際是不講地區(qū)分工、一味強(qiáng)調(diào)自己做大。
協(xié)同規(guī)劃轉(zhuǎn)型再生
業(yè)內(nèi)認(rèn)為，當(dāng)前新城發(fā)展的重點應(yīng)從單純追求規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)現(xiàn)有設(shè)施的整合利用，落實到基本面的規(guī)劃一定要和國家產(chǎn)業(yè)改革配套。新城建設(shè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)發(fā)展實際分步實施，園區(qū)設(shè)施的設(shè)計也要為未來產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的變革留出空間。
多位規(guī)劃界專家指出，中國新城疾風(fēng)暴雨式的增長期已經(jīng)過去，新型城鎮(zhèn)化背景下，未來新城新區(qū)實現(xiàn)真正對接需求的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)著力實現(xiàn)三個方面的轉(zhuǎn)變。
一是從主抓增量建設(shè)走向提升存量品質(zhì)。面對中國人口紅利和土地紅利逐漸消失的現(xiàn)實，當(dāng)前新城發(fā)展的重點應(yīng)從單純追求規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)現(xiàn)有設(shè)施的整合利用。周琦說，新城要去庫存化，應(yīng)就現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)調(diào)整布局，以漸進(jìn)、修補、改良的方式對接需求、實現(xiàn)再生。西方目前六成以上的建設(shè)是整合現(xiàn)有建筑而非新建，通過建筑業(yè)的升級換代來重新利用空置設(shè)施不僅有利于消化存量，也將成為經(jīng)濟(jì)新常中新的增長點。
二是從強(qiáng)調(diào)單一項目轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌區(qū)域布局。張尚武認(rèn)為，落實到基本面的規(guī)劃一定要和國家產(chǎn)業(yè)改革配套。中央應(yīng)自上而下地統(tǒng)籌空間發(fā)展規(guī)劃、差異化配置資源，把東中西部究竟怎樣定位、地區(qū)間怎么協(xié)調(diào)分工進(jìn)一步明確，不能總是自下而上的談需求、無限放大單個項目的功能。
三是快速規(guī)劃、一次性建設(shè)轉(zhuǎn)向圈層發(fā)展、分步建設(shè)。讓新城走出盲目規(guī)劃、超需求建設(shè)的循環(huán)，快速規(guī)劃一整片園區(qū)、一次性完成所有建設(shè)的模式需要作出調(diào)整。
規(guī)劃人員認(rèn)為，快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)面前，一攤子鋪開建設(shè)必然與今后的實際需求脫節(jié)。新區(qū)新城不能追求三五年內(nèi)畫滿圖紙蓋滿樓，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)發(fā)展實際分步實施規(guī)劃，園區(qū)設(shè)施的設(shè)計也要為未來產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的變革留出空間。
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者近期調(diào)研“城鎮(zhèn)規(guī)劃”問題時發(fā)現(xiàn)，一些城市規(guī)劃建設(shè)超級大樓盤和超大型城市綜合體的現(xiàn)象引起廣泛關(guān)注。規(guī)劃專家認(rèn)為，因地制宜適度建設(shè)大樓盤有利于城市集約用地，改善城市品質(zhì)。但需警惕一些動輒占地幾千畝、建筑量上千萬平方米大盤潛在的風(fēng)險，避免城市規(guī)劃被超級大盤“綁架”。
樓盤林立豎起“水泥森林”
位于貴陽市一、二環(huán)路之間的花果園項目曾號稱“中國第一大盤”，總投資900億元，總建筑面積達(dá)1830萬平方米。其中，住宅超過1200平方米，全部入住后人口將達(dá)到35萬人。該項目旨在打造貴陽市新城市都會區(qū)。
“一個樓盤住一個縣城的人口”，花果園樓盤體量之大、容積率之高，讓當(dāng)?shù)厥忻耦H感震撼。據(jù)了解，花果園是一個舊城改造項目。據(jù)貴陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局公布的《南明區(qū)五里沖片區(qū)危舊房、棚戶區(qū)、城中村改造項目控規(guī)調(diào)整專家論證會會議紀(jì)要》顯示，2011年，花果園項目地塊的“容積率調(diào)整為≤6.8”。
記者到花果園實地走訪，一進(jìn)項目區(qū)域，首先映入眼簾的是崎嶇的山地地形之上，“高聳入云”、密密麻麻的高層樓群，遠(yuǎn)遠(yuǎn)望去猶如“水泥森林”，置身其中則感到“壓迫感”強(qiáng)烈。花果園售樓人員告訴記者，花果園雖然密度大，但因為房價便宜，銷售一直比較火爆，2011到2013年曾連續(xù)三年保持單盤銷量全國第一。
據(jù)了解，目前，貴陽市規(guī)劃和在建超過200平方米的樓盤超過10個，規(guī)劃居住人口將超過100萬人。近年來，除貴陽市出現(xiàn)大盤“扎堆”的極端現(xiàn)象之外，不少城市也不同程度出現(xiàn)開發(fā)超大樓盤的現(xiàn)象。如被稱為“睡城”的超大社區(qū)北京市“天通苑”、建筑面積達(dá)500萬平方米的昆明“潤城”城市綜合體、號稱蘭州首個超級大盤的“東部科技新城”以及濟(jì)南著名“爛尾”超大樓盤“彩石山莊”項目等。
中國城市規(guī)劃設(shè)計院副院長楊保軍介紹說，超級大盤模式最早出現(xiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū)，是開發(fā)商從政府手中拿到大塊土地進(jìn)行連片開發(fā)的一種經(jīng)營方式。后來，在中西部一些城鎮(zhèn)化步入加速期的城市，也出現(xiàn)出讓大片土地與開發(fā)商“聯(lián)手”建設(shè)超級大盤的傾向。楊保軍說，超級大盤實際上仍是一種“造城”手段。
加重設(shè)施負(fù)荷擠占生態(tài)空間
受訪規(guī)劃專家認(rèn)為，適量的大樓盤規(guī)劃有助于公共配套設(shè)施建設(shè)，快速提升城市品質(zhì)，但規(guī)模巨大的超大樓盤將可能帶來多重隱患，值得警惕防范。
——加重基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)荷成為城市“包袱”。記者采訪了解到，盡管花果園項目還沒有入住三分之一的人口，但其周邊區(qū)域已成為市區(qū)交通“堵點”。中國城市規(guī)劃學(xué)會秘書長石楠認(rèn)為，超級大盤打破了原有城市整體平衡，大量人口一旦集中到一個點，交通、電力、供水等基礎(chǔ)設(shè)施需求將爆發(fā)式增長，甚至基礎(chǔ)設(shè)施因大量人口聚集而癱瘓，使得大盤所在區(qū)域極易成為拖累城市的“包袱”，變?yōu)槌鞘小澳[瘤”。
——增加城市管理風(fēng)險。天津市開發(fā)區(qū)城市管理局副局長吳鵬說，超級大盤會給后期的社會管理造成很大影響，“現(xiàn)在物業(yè)公司與業(yè)主委員會簽訂協(xié)議，如果盤太大業(yè)主委員會就很難選舉出來，會給社會穩(wěn)定帶來很大隱患”。
——分割空間擠占城市生態(tài)系統(tǒng)。專家認(rèn)為，超級大盤動輒占地上千畝，往往會把城市綠地、山體、水域等生態(tài)空間“圈占”起來，成為所謂“私享空間”，造成城市空間大范圍割裂。同時，由于人口過于集中一個區(qū)域而加劇環(huán)境問題。
有序供應(yīng)土地強(qiáng)化規(guī)劃管控
受訪專家認(rèn)為，當(dāng)前，一些城市大面積出讓土地建設(shè)超級大盤或超大型城市綜合體，特別是把一級土地市場“變相”交給開發(fā)商的做法，將對城市規(guī)劃形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，建議進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃管控。
首先，根據(jù)城市發(fā)展定位和資源承載力，科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)。石楠、楊保軍等認(rèn)為，城市建設(shè)應(yīng)增強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，把好土地利用規(guī)劃第一關(guān)，有序適量地供應(yīng)土地。楊保軍說，一些城市出現(xiàn)這樣那樣的問題，一個重要原因就是大規(guī)模的出讓土地造成了空間割裂，“有的城市一下子給開發(fā)商幾個平方公里，樓盤一旦封閉運營，城市就被割裂了，就會沖擊城市基本規(guī)劃，這是一種反城市的一種做法”。
其次，在規(guī)劃實施上增強(qiáng)規(guī)劃權(quán)威性和約束力。中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會副會長兼秘書長馮俊說，超大樓盤現(xiàn)象實際上是房開商“壟斷”城市開發(fā)的表現(xiàn)，大規(guī)模出讓土地交給一兩個開發(fā)商進(jìn)行開發(fā)，可能導(dǎo)致城市規(guī)劃被一兩個開發(fā)商“綁架”。他建議，城市在招商引資過程中應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃實施和管控，“用規(guī)劃管住開發(fā)商，避免規(guī)劃給開發(fā)商讓路”。
