“規(guī)劃是向權(quán)力講述真理，以前都是這樣講�！辟F州省住建廳總規(guī)劃師王春苦笑說(shuō)，“如今最流行的卻是‘規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛，橡皮擦擦，不及領(lǐng)導(dǎo)一句話(huà)’�！�
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近日走訪(fǎng)多地發(fā)現(xiàn)，目前規(guī)劃編制中“一把手”意圖取代科學(xué)論證的現(xiàn)象司空見(jiàn)慣，導(dǎo)致地方加快發(fā)展的熱情與城市實(shí)際發(fā)展能力及規(guī)劃理性之間存在巨大沖突和矛盾。梳理近兩年部分落馬官員案例，記者發(fā)現(xiàn)，地方“一把手”熱衷插手城市規(guī)劃或?yàn)閷ぷ�，或�(yàn)檎?jī)，或是濫用權(quán)力。
憋屈，強(qiáng)權(quán)之下專(zhuān)業(yè)失守
規(guī)劃工作夾在“霸氣的權(quán)力”和“豪氣的資本”之間十分憋屈，很多基層規(guī)劃工作者在采訪(fǎng)中吐露。
“一把手”強(qiáng)勢(shì)干預(yù)時(shí)常讓規(guī)劃部門(mén)“敢怒不敢言”。2012年，四川省雅安市時(shí)任市委書(shū)記徐孟加強(qiáng)推“熊貓綠島”項(xiàng)目。起初，專(zhuān)家認(rèn)為項(xiàng)目布局、交通等超過(guò)了小城市能夠承受的技術(shù)范圍，評(píng)審?fù)ú贿^(guò)。
“我們每次提意見(jiàn)就被書(shū)記批評(píng)一頓�！毖虐彩凶〗ň挚傄�(guī)劃師郭猛說(shuō)，“規(guī)劃委員會(huì)有，法規(guī)也健全，但書(shū)記一說(shuō)，其他人都同意，規(guī)劃局不能不同意啊�！�
“一任領(lǐng)導(dǎo)一任規(guī)劃�！卑不帐』羯娇h國(guó)土局副局長(zhǎng)余曉春坦言，基層規(guī)劃部門(mén)最大的苦惱就是“規(guī)劃趕不上變化”。為招商引資、推進(jìn)項(xiàng)目而隨意修改規(guī)劃的現(xiàn)象仍不同程度地存在，有的甚至出現(xiàn)“客大欺店”、投資主體“綁架”政府等怪象。
開(kāi)發(fā)商的“有錢(qián)就任性”也讓規(guī)劃工作者感到無(wú)奈。近日，海南省三亞市地標(biāo)性建筑“大樹(shù)公館”被曝出“因違規(guī)建設(shè)尚未通過(guò)竣工驗(yàn)收”。這個(gè)由9棟仿照“蘋(píng)果樹(shù)”建造的高層建筑群矗立在中心市區(qū)十分惹眼。該項(xiàng)目號(hào)稱(chēng)是投資100億元的“三亞唯一七星級(jí)酒店公寓”。當(dāng)?shù)匾?guī)劃干部告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，“大樹(shù)”造型雖然與周?chē)ㄖㄔO(shè)風(fēng)貌差異大，“業(yè)界也是點(diǎn)贊的少，差評(píng)的多。但開(kāi)發(fā)商老板要建，你也沒(méi)辦法管”。
不少基層規(guī)劃者“訴苦”說(shuō)，在一把手“強(qiáng)權(quán)霸氣”和開(kāi)發(fā)商“資本豪氣”壓力下，規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，規(guī)劃部門(mén)作為技術(shù)審查專(zhuān)業(yè)部門(mén)逐漸“失守”，由“向權(quán)力講述真理”變?yōu)槠嬗项I(lǐng)導(dǎo)的“講政治”。
中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院教授、高級(jí)規(guī)劃師袁奇峰認(rèn)為，當(dāng)前，一些城市規(guī)劃出現(xiàn)亂象的一個(gè)重要原因就是某些地方領(lǐng)導(dǎo)把自己當(dāng)成了城市“總規(guī)劃師”，而真懂規(guī)劃的專(zhuān)業(yè)人員反倒成了畫(huà)圖員，“成了被領(lǐng)導(dǎo)和老板使喚的裁縫”。
跋扈，“規(guī)劃之神”自視超群
不重視規(guī)劃專(zhuān)業(yè)人士意見(jiàn)，自視能力超群、目空一切，借助權(quán)力頻頻親自上陣指揮規(guī)劃，原廣東省委常委、廣州市委書(shū)記萬(wàn)慶良在這一方面表現(xiàn)得十分突出。
國(guó)際知名規(guī)劃專(zhuān)家、被譽(yù)為新加坡“規(guī)劃之父”的劉太格曾表示，他在廣州中新知識(shí)城規(guī)劃中遭遇了種種“挫折”，希望大家不要再叫他“規(guī)劃之父”了，因?yàn)樗趶V州遇到了“規(guī)劃之神”（指萬(wàn)慶良）。
據(jù)了解，萬(wàn)慶良在廣東官場(chǎng)素以喜歡大拆大建而“聞名”。在其擔(dān)任廣州市委書(shū)記期間，廣州一系列新城的規(guī)劃在調(diào)整后相繼公布，包括金融城、醫(yī)藥城、教育城、生態(tài)城等16個(gè)新城。這一系列規(guī)劃遭到了諸多人士批評(píng)。一位廣東省政協(xié)委員認(rèn)為，廣州新城規(guī)劃很多是以權(quán)力和資本主導(dǎo)，以土地空間效益為目標(biāo)、以各種商業(yè)產(chǎn)業(yè)城為旗號(hào)的城市規(guī)劃模式，值得警惕。有學(xué)者評(píng)價(jià)廣州是“城”最多的城市，然而多個(gè)“城”開(kāi)發(fā)下來(lái)，讓人只看到房地產(chǎn)項(xiàng)目，卻不見(jiàn)原定的產(chǎn)業(yè)功能。
袁奇峰說(shuō)，萬(wàn)慶良不懂常識(shí)，山頂挖湖，山地修建百米大道等規(guī)劃“瘋狂又狂妄”。
中國(guó)建筑標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師韓秀琦說(shuō)，城市人口需要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)預(yù)測(cè)到哪年會(huì)有多少人，城市發(fā)展到哪年需要有多大面積，這都是規(guī)劃科學(xué)性的體現(xiàn)。“但現(xiàn)在給我的感覺(jué)，一把手有多大膽，城市就能發(fā)展多大，這是以前很難想象的事情。我做了幾十年規(guī)劃，現(xiàn)在這個(gè)情況，心里也沒(méi)底”。
漁利，規(guī)劃成尋租切入口
規(guī)劃背后隱藏著巨大的尋租空間，通過(guò)調(diào)整規(guī)劃為企業(yè)鋪路，自己從中漁利，在“一把手規(guī)劃亂象”中較為普遍。
水中壩片區(qū)位于雅安市中心城區(qū)，是一個(gè)被青衣江和周公河環(huán)抱的小島。2010年初，雅安規(guī)劃把水中壩片區(qū)打造成城市景觀核心區(qū)，決定采取由政府出資先修建島上居民拆遷安置房小區(qū)，再引入開(kāi)發(fā)商進(jìn)行開(kāi)發(fā)的模式。
據(jù)四川省紀(jì)委查辦徐孟加案件的工作人員介紹，當(dāng)一家名為香港洪濤公司的皮包公司通過(guò)徐孟加哥哥徐步加找到徐孟加，提出將水中壩片區(qū)打造成熊貓綠島，并承諾贈(zèng)送8％的股份給徐孟加兄弟二人之后，水中壩片區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)便由此發(fā)生了變化。
徐孟加以要與洪濤公司對(duì)熊貓綠島設(shè)計(jì)的低碳、綠色建筑理念一致為由，授意副市長(zhǎng)蒲忠在市規(guī)委會(huì)上傳達(dá)其指示對(duì)安置房設(shè)計(jì)方案進(jìn)行調(diào)整，并安排蒲忠和住建局相關(guān)負(fù)責(zé)人通過(guò)提高招商門(mén)檻，為洪濤公司量身設(shè)定條件，讓并無(wú)報(bào)名資格的洪濤公司提交的熊貓綠島整體方案得以中選。
不久，為了讓洪濤公司獲得更大的利益，徐孟加又兩次主持召開(kāi)市委財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，否決了此前市政府決定先建安置房、后整體開(kāi)發(fā)的方案和模式，決定將安置房納入熊貓綠島統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，并責(zé)成相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)與洪濤公司就熊貓綠島整體開(kāi)發(fā)進(jìn)行“不流產(chǎn)”的談判。徐孟加明確指示要確保洪濤公司實(shí)現(xiàn)綜合投資回報(bào)率15％，政府回購(gòu)率100％，并給予洪濤公司回購(gòu)期資金占用補(bǔ)貼等事宜。四川省紀(jì)委一位偵辦徐孟加案件的負(fù)責(zé)人說(shuō)：“這簡(jiǎn)直就是簽的不平等條約！”
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近期在雅安采訪(fǎng)看到，水中壩片區(qū)仍然是一片凋敝，建設(shè)多年的安置房仍未完工，不少房子早已被拆掉的當(dāng)?shù)鼐用裎伨釉诤?jiǎn)易搭建的臨時(shí)工棚里，靠種點(diǎn)菜和領(lǐng)取過(guò)渡補(bǔ)貼為生。而徐孟加因收受開(kāi)發(fā)商80萬(wàn)元的干股，濫用職權(quán)，造成國(guó)家經(jīng)濟(jì)損失5166萬(wàn)余元。
徇私，一任領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)規(guī)劃
為了凸顯自己在位時(shí)的政績(jī)，刻意否定前任規(guī)劃，按照自己的想法“另起爐灶”，是各地反映十分強(qiáng)烈的現(xiàn)象。
安徽省淮南市原市委書(shū)記方西屏從安徽省商務(wù)廳調(diào)任淮南擔(dān)任市委書(shū)記后，不滿(mǎn)足于前任市委主要領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃重點(diǎn)發(fā)展的山南新區(qū)，提出打造淮南東部新區(qū)，并采取種種措施“打壓”山南新區(qū)的發(fā)展。
據(jù)當(dāng)?shù)氐囊幻幖?jí)干部介紹，一方面，政府通過(guò)大幅度提高地價(jià)，讓之前已經(jīng)商談好的招商引資企業(yè)無(wú)法落地，另一方面，前任市委領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)招商引資的重點(diǎn)項(xiàng)目淮南第一家五星級(jí)酒店還沒(méi)建成就被爆破掉了。
這位干部告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者：“多方信息顯示，這家名叫觀湖國(guó)際的五星級(jí)酒店建筑像一把刀對(duì)著方西屏辦公室的窗口，方西屏找人看了風(fēng)水后，擔(dān)心會(huì)影響自己的仕途，所以著手更改規(guī)劃找理由把酒店炸掉了�！�
酒店被炸掉后，淮南官方曾在網(wǎng)上公開(kāi)回復(fù)網(wǎng)友提問(wèn)稱(chēng)，觀湖國(guó)際項(xiàng)目緊鄰中央公園，為了擴(kuò)大廣大市民的休閑娛樂(lè)空間，維護(hù)公共長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，應(yīng)投資方的申請(qǐng)，經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)議研究，同意終止觀湖國(guó)際項(xiàng)目。
這位干部告訴記者，這家名為觀湖國(guó)際的五星級(jí)酒店此前符合各項(xiàng)規(guī)劃，手續(xù)齊備，建了10多層過(guò)后自己提出申請(qǐng)要求終止項(xiàng)目，實(shí)在令人難以相信。
酒店投資商管理層人士表示，公司從未提出過(guò)終止申請(qǐng)，淮南官方以山南新區(qū)規(guī)劃調(diào)整的名義，要求拆除觀湖國(guó)際項(xiàng)目。面對(duì)政府要求，只有配合。項(xiàng)目拆除后，淮南官方除以置換名義，為其配置了另一塊同等面積的土地外，并無(wú)其他經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。一建一拆下來(lái)，公司遭受數(shù)千萬(wàn)元的損失，善后問(wèn)題至今未能全部解決。
限權(quán)，劃定權(quán)力紅線(xiàn)
“規(guī)劃是一種科學(xué)，有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧鞒�，不�?yīng)是一種權(quán)力�！碧旖蜷_(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和交通局局長(zhǎng)翟國(guó)強(qiáng)說(shuō)。
“行政力量給規(guī)劃的干擾太大了，每一任政府一換屆就開(kāi)始修編規(guī)劃，講自己的政績(jī)。政府一支筆，比法律大。”韓秀琦說(shuō)。
翟國(guó)強(qiáng)說(shuō)，一把手的作用應(yīng)該是協(xié)調(diào)，而不是過(guò)多地介入到具體的事項(xiàng)中，一方面要通過(guò)程序的規(guī)范化，最大程度地發(fā)揮出技術(shù)部門(mén)的力量，同時(shí)，一把手修改任何規(guī)劃都要重新經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)部門(mén)、專(zhuān)家和社會(huì)流程審議，保證規(guī)劃的科學(xué)性。
采訪(fǎng)中，多方呼吁探索建立獨(dú)立的專(zhuān)家審查機(jī)制，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，委托第三方進(jìn)行專(zhuān)家論證，落實(shí)專(zhuān)家責(zé)任。同時(shí)，探索建立城市總規(guī)劃師制度，各地應(yīng)組建專(zhuān)家服務(wù)團(tuán)隊(duì)，奠定專(zhuān)業(yè)人員在政府規(guī)劃決策中的作用。
另外，公眾參與機(jī)制作為制約一把手規(guī)劃?rùn)?quán)力的重要部分，也應(yīng)同步推進(jìn)。目前城市規(guī)劃的公眾參與僅僅停留在規(guī)劃公示層面，往往流于形式，應(yīng)真正搭建規(guī)劃與公眾之間的信息通道，把政府的規(guī)劃意圖通過(guò)規(guī)劃公示告知群眾，并將公眾的意見(jiàn)向政府反饋，促進(jìn)城市規(guī)劃從工程技術(shù)向公共政策轉(zhuǎn)型，從精英型規(guī)劃向社會(huì)型規(guī)劃轉(zhuǎn)型，解決當(dāng)前政府規(guī)劃與社會(huì)公眾脫節(jié)問(wèn)題。
安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)胡厚國(guó)認(rèn)為，國(guó)家有關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定出臺(tái)《城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀(jì)行為處分辦法》已有兩年多，但目前尚無(wú)一起因規(guī)劃違法而被問(wèn)責(zé)的案件，同時(shí)規(guī)劃督察員制度在人員選派、督察方式、意見(jiàn)落實(shí)等方面也有待完善。
“不應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)管住規(guī)劃，而應(yīng)該是規(guī)劃管住領(lǐng)導(dǎo)�！蓖醮赫f(shuō)，城鎮(zhèn)建設(shè)就要一小籠一小籠地蒸，不能無(wú)邊界的擴(kuò)張，更不能是書(shū)記說(shuō)干就干，要?jiǎng)澏ǖ拙�(xiàn)和紅線(xiàn)。
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“非法定規(guī)劃”泛濫滋長(zhǎng)腐敗 |
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地方規(guī)劃部門(mén)“不堪重負(fù)”，人才“一有條件就跑了” |
“法定規(guī)劃束之高閣，非法定規(guī)劃大行其道�！卑不帐∽〗◤d規(guī)劃處處長(zhǎng)胡厚國(guó)說(shuō)，由于總規(guī)、控規(guī)等法定規(guī)劃編制內(nèi)容龐雜，報(bào)批審批程序繁瑣，致使當(dāng)前一些地方領(lǐng)導(dǎo)拿“非法定規(guī)劃”貫徹自己的意圖建設(shè)城鎮(zhèn)現(xiàn)象普遍存在。
一些地方在搞發(fā)展競(jìng)賽、招商“大戰(zhàn)”的背景下，不少項(xiàng)目“先上車(chē)后買(mǎi)票”“邊上車(chē)邊買(mǎi)票”問(wèn)題比較突出。在這樣的潛規(guī)則下，基層規(guī)劃干部不得不面臨可能要承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)。
“不調(diào)規(guī)劃就調(diào)整人�！辟F州省鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣住建局副局長(zhǎng)楊德剛告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，“按規(guī)定，改規(guī)劃要聽(tīng)證，但事實(shí)上，領(lǐng)導(dǎo)要求調(diào)整規(guī)劃往往比較急，早上開(kāi)會(huì)說(shuō)要調(diào)，下午就要求拿出方案來(lái)，沒(méi)有時(shí)間走程序。特別是招商引資，不按照資方意思人家不來(lái)。”
“真的想盡快退休！”內(nèi)蒙古某地級(jí)市規(guī)劃局負(fù)責(zé)人坦言，“在這個(gè)崗位上感覺(jué)壓力很大，城市快速發(fā)展，前頭領(lǐng)導(dǎo)要求你要‘敢擔(dān)當(dāng)’，后頭紀(jì)委、審計(jì)緊跟著。不做，說(shuō)你‘沒(méi)擔(dān)當(dāng)’，做了，就要突破�！�
這位負(fù)責(zé)人說(shuō)，一家企業(yè)愿意在該市投資大面積地綠化荒山，但提出要從中拿出一定比例的土地搞旅游開(kāi)發(fā)的條件�？偟膩�(lái)說(shuō)是一件好事，但荒山地區(qū)不屬于規(guī)劃區(qū)，規(guī)劃部門(mén)不得作出行政許可，如果非要干這件事，就得突破規(guī)劃。
一些基層規(guī)劃工作者頗感憂(yōu)慮，“規(guī)劃就是利益調(diào)整”，其審批與市場(chǎng)聯(lián)系緊密，是一個(gè)腐敗風(fēng)險(xiǎn)較高的領(lǐng)域。有時(shí)候來(lái)自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的壓力有可能將他們推向違規(guī)的邊緣。
“我親眼看到過(guò)在一份報(bào)告上，市長(zhǎng)批示某個(gè)項(xiàng)目的容積率應(yīng)當(dāng)調(diào)高到多少�！币幻茉L(fǎng)規(guī)劃干部告訴記者，他們最頭疼上級(jí)為開(kāi)發(fā)商調(diào)整規(guī)劃打招呼。
“很多案件上，板子最終落在了我們頭上�！绷硪幻茉L(fǎng)規(guī)劃干部告訴記者，他曾遇到有領(lǐng)導(dǎo)為避免白紙黑字留下“把柄”，竟簽出“按我電話(huà)指示意見(jiàn)辦”的批示，讓他哭笑不得。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，基層規(guī)劃工作者還普遍遭遇到規(guī)劃執(zhí)法“困境”。“執(zhí)法太難，經(jīng)常被執(zhí)法對(duì)象被拿著磚頭追著打，心里很難受�！辟F州省黔東南州規(guī)劃局城鎮(zhèn)科科長(zhǎng)吳碧波說(shuō)，“以前在縣里工作，執(zhí)法條件很差，沒(méi)有執(zhí)法車(chē)只能騎著摩托下鄉(xiāng)，沒(méi)有制服證件只能拿文件講道理�！�
吳碧波有些激動(dòng)地說(shuō)：“有那么好的城鄉(xiāng)規(guī)劃法，為什么規(guī)劃還是這么亂？很多房開(kāi)項(xiàng)目擅自突破規(guī)劃，可真正處罰的有幾個(gè)？國(guó)土使用要是觸碰紅線(xiàn)，國(guó)土部門(mén)可以直接約談書(shū)記市長(zhǎng)，規(guī)劃部門(mén)好像是孤軍作戰(zhàn)，規(guī)劃法的執(zhí)行力和威懾力上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠�！�
“打個(gè)不恰當(dāng)?shù)谋确�，我們有點(diǎn)是干著‘天使’的事情跟‘魔鬼’打交道�！标兾魇氹u市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局副局長(zhǎng)付菊芳說(shuō)，作為規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督者，他們有時(shí)候跟“無(wú)良開(kāi)發(fā)商”博弈時(shí)“一不留神一松口，可能該建的學(xué)校就沒(méi)了”。
規(guī)劃編制種類(lèi)太濫也讓基層規(guī)劃部門(mén)“不堪重負(fù)”。楊德剛說(shuō)，為做各類(lèi)規(guī)劃，局里欠下了幾百萬(wàn)元的債務(wù)。除了總規(guī)等法定規(guī)劃外，他們一年至少還要做七八個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃�！耙恍⿲�(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃沒(méi)有太大必要，又不是法定規(guī)劃，可操作性也不大，但上面要求必須做”。
貴州省住建廳總規(guī)劃師王春說(shuō)，廳里面每年光組織規(guī)劃審批就忙不來(lái)，靜下心來(lái)研究規(guī)劃很難。以組織專(zhuān)家評(píng)審會(huì)為例，前幾年，在請(qǐng)部門(mén)方面還能請(qǐng)來(lái)處長(zhǎng)，現(xiàn)在都是科員，評(píng)審會(huì)太多，而且往往“規(guī)劃做半年，評(píng)審用半天”，導(dǎo)致評(píng)審質(zhì)量也不容樂(lè)觀。
理想與現(xiàn)實(shí)的激烈碰撞，讓一些規(guī)劃人才感到失落并逐漸從規(guī)劃部門(mén)“出走”�！叭瞬哦倘�、青黃不接是基層規(guī)劃部門(mén)一大困難�！卑^市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)趙娟不無(wú)擔(dān)心，“好一點(diǎn)的人才都外流出去，即使一些臨時(shí)聘用人員，一有條件就跑了�！�
吳碧波告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，前不久，他的一個(gè)同在基層規(guī)劃部門(mén)工作的校友，因?yàn)椤皩?shí)在看不慣、受不了這個(gè)環(huán)境”，辭職到一個(gè)公司去了。
