民政部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委、保監(jiān)會(huì)等部門(mén)近日出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善醫(yī)療救助制度全面開(kāi)展重特大疾病醫(yī)療救助工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），提出年內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度整合。
　　專(zhuān)家認(rèn)為，近年來(lái)，隨著社會(huì)救助范圍不斷擴(kuò)大，救助項(xiàng)目、涉及部門(mén)不斷增多，救助重復(fù)、遺漏現(xiàn)象普遍，社會(huì)救助“碎片化”問(wèn)題突出。隨著一系列政策出臺(tái)實(shí)施，“碎片化”整合已開(kāi)始破冰，城鄉(xiāng)一體化的綜合型社會(huì)救助制度全面實(shí)施是2015年最值得期待的社保改革之一。

趙乃育/繪

　　進(jìn)程　年內(nèi)整合城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度

　　根據(jù)《意見(jiàn)》要求，各地要在2015年底前，將城市醫(yī)療救助制度和農(nóng)村醫(yī)療救助制度整合為城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。在做好低保對(duì)象和特困供養(yǎng)人員救助的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大對(duì)象范圍，重點(diǎn)加大對(duì)重病、重殘兒童的救助力度。規(guī)范門(mén)診救助工作。重點(diǎn)救助對(duì)象在定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)生的政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用中，對(duì)經(jīng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)及各類(lèi)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)后的個(gè)人負(fù)擔(dān)費(fèi)用，在年度救助限額內(nèi)按不低于70%的比例給予救助。
　　同時(shí)，合理確定救助標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)醫(yī)療救助與相關(guān)醫(yī)療保障制度的銜接，確保城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)覆蓋所有貧困重特大疾病患者，幫助所有符合條件的困難群眾獲得保險(xiǎn)補(bǔ)償和醫(yī)療救助。要科學(xué)測(cè)算資金需求，加大財(cái)政投入。做到醫(yī)療救助與相關(guān)信息管理平臺(tái)互聯(lián)互享、公開(kāi)透明，健全“一站式”即時(shí)結(jié)算。落實(shí)有關(guān)財(cái)稅優(yōu)惠、費(fèi)用減免等政策，支持、引導(dǎo)社會(huì)力量參與醫(yī)療救助。
　　值得注意的是，《意見(jiàn)》提出資助參保參合。明確了對(duì)重點(diǎn)救助對(duì)象參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)或新型農(nóng)村合作醫(yī)療的個(gè)人繳費(fèi)部分進(jìn)行補(bǔ)貼，特困供養(yǎng)人員給予全額資助，最低生活保障家庭成員給予定額資助，保障其獲得基本醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)。具體資助辦法由縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和醫(yī)療救助資金籌集情況等因素研究制定。
　　事實(shí)上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助發(fā)展已經(jīng)被確定為改革思路，未來(lái)將進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會(huì)救助方面權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平。
　　去年頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》中，所列的各項(xiàng)救助制度到監(jiān)督管理和法律責(zé)任均已不再區(qū)別城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。民政部部長(zhǎng)李立國(guó)表示，要穩(wěn)步提高社會(huì)救助保障水平，縮小城鄉(xiāng)社會(huì)救助差距。鼓勵(lì)城鄉(xiāng)差別小的地方、有條件的地方，在逐步縮小城鄉(xiāng)救助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平的基礎(chǔ)上，逐步達(dá)到城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平的一致。不過(guò)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展并不意味著城鄉(xiāng)救助水平完全一致，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)、收入來(lái)源、經(jīng)營(yíng)條件以及消費(fèi)支出等條件不同，城鄉(xiāng)救助標(biāo)準(zhǔn)和水平完全統(tǒng)一還有一個(gè)歷史過(guò)程。

　　問(wèn)題　社會(huì)救助“碎片化”嚴(yán)重

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)救助領(lǐng)域存在“碎片化”的特點(diǎn)，如何將　“碎片化”的做法整合起來(lái)，統(tǒng)籌保障困難群眾基本生活，已經(jīng)成為亟待解決的問(wèn)題。
　　“就社會(huì)救助工作來(lái)說(shuō)，建立一套打破‘碎片化’、逐步實(shí)現(xiàn)‘一體化’的救助制度勢(shì)在必行�！币晃唤邮堋督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的專(zhuān)家表示，我國(guó)社會(huì)救助制度主要分為最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等八類(lèi)，并由多個(gè)部門(mén)分頭負(fù)責(zé)。最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等五類(lèi)由民政部門(mén)負(fù)責(zé)，其中的醫(yī)療保險(xiǎn)又由人社部、衛(wèi)計(jì)委負(fù)責(zé)；教育救助由教育部門(mén)負(fù)責(zé)；住房救助由住建部門(mén)負(fù)責(zé)；就業(yè)救助由人社部門(mén)負(fù)責(zé)。一些地方還建立了司法救助、取暖救助等制度，“可以說(shuō)，社會(huì)救助不僅體系碎，而且分支碎；不僅面上碎，而且點(diǎn)上碎”。
　　隨著社會(huì)保障制度的全面建立和社會(huì)救助分類(lèi)越來(lái)越細(xì)、覆蓋面越來(lái)越寬、受助人群越來(lái)越多，九龍治水、政出多門(mén)將導(dǎo)致救助的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、程序、目標(biāo)等諸多方面難以有效銜接，多頭救助、遺漏救助、重復(fù)救助等現(xiàn)象不可避免。
　　事實(shí)上，社會(huì)救助“碎片化”可能導(dǎo)致一些面向特定群體的保障制度安排不能真正覆蓋該群體的全體成員�！皬默F(xiàn)實(shí)出發(fā)，一些制度對(duì)特定群體還未做到全覆蓋。例如，在社會(huì)救助中，低保制度雖然號(hào)稱(chēng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，但因?qū)嵺`中存在冒領(lǐng)、優(yōu)親厚友等現(xiàn)象，一些地方客觀上存在符合條件者還未申請(qǐng)到低保的現(xiàn)象。”中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成表示，社會(huì)救助應(yīng)全面托底，將貧困線下的城鄉(xiāng)居民以及有急難救助需求的城鄉(xiāng)居民悉數(shù)納入并施以援助，不再有任何人因生計(jì)困難而陷入絕境。
　　隨著一系列政策出臺(tái)，“碎片化”整合已經(jīng)在政策層面破冰。在國(guó)家層面，國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)建立了由民政部門(mén)牽頭、有關(guān)部門(mén)配合的全國(guó)社會(huì)救助工作部際聯(lián)席會(huì)議。在地方層面，絕大多數(shù)省份也已經(jīng)建立了由地方政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、有關(guān)部門(mén)配合的協(xié)調(diào)機(jī)制。
　　李立國(guó)此前表示，未來(lái)將通過(guò)建立和完善社會(huì)救助工作協(xié)調(diào)機(jī)制，理順各類(lèi)制度間的銜接，使得各類(lèi)制度作用得到充分發(fā)揮�！巴七M(jìn)社會(huì)救助保障一體化建設(shè)，構(gòu)建惠及全民、重點(diǎn)突出、資源優(yōu)化、公平有效的城鄉(xiāng)社會(huì)救助保障體系，穩(wěn)步提高社會(huì)救助保障水平和公平性，讓人民群眾共享改革開(kāi)放紅利，是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效途徑”。

　　建議　理順救助機(jī)制推進(jìn)一體化

　　社科院近日發(fā)布的《社會(huì)保障綠皮書(shū)：中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告》，將城鄉(xiāng)一體化的綜合型社會(huì)救助制度全面實(shí)施，列為2015年最值得期待的五項(xiàng)社保改革之一。報(bào)告提出，以過(guò)去各項(xiàng)社會(huì)救助為基礎(chǔ)，以2014年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》及促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的政策性文件為基本依據(jù)，社會(huì)救助打破了城鄉(xiāng)分割格局，建立了民政部門(mén)主導(dǎo)的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，社會(huì)救助領(lǐng)域項(xiàng)目分割、政策分割、資源分割的狀態(tài)有望自2015年起發(fā)生改變，是這一制度走向成熟、定型的重要年份。
　　專(zhuān)家建議，未來(lái)以社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為依托，盡快建立健全“一門(mén)受理、協(xié)同辦理”機(jī)制，切實(shí)暢通救助申請(qǐng)和受理渠道，優(yōu)化工作流程，及時(shí)受理、轉(zhuǎn)辦申請(qǐng)救助事項(xiàng)。同時(shí)，要解決社會(huì)救助各管理部門(mén)內(nèi)部“碎”的問(wèn)題，需要采取科學(xué)有效的辦法，逐步進(jìn)行整合，努力化“大碎”為“小碎”，化“多片”為“少片”，不斷推進(jìn)內(nèi)部救助“一體化”。
　　對(duì)于未來(lái)社會(huì)救助體系改革，中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)社會(huì)保障研究中心副主任楊立雄認(rèn)為，應(yīng)完善《社會(huì)救助暫行辦法》各項(xiàng)救助制度的運(yùn)行機(jī)制，改進(jìn)城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)機(jī)制、待遇調(diào)整的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)救助法治建設(shè)，適時(shí)出臺(tái)《社會(huì)救助法》和《社會(huì)慈善法》。進(jìn)一步加大扶貧保障力度。完善城鄉(xiāng)低保制度，逐步強(qiáng)化服務(wù)保障和實(shí)物保障功能。深化社會(huì)救助制度改革，理順低保與專(zhuān)項(xiàng)救助的關(guān)系。加大社會(huì)救助財(cái)政投入，逐步提升社會(huì)救助水平。強(qiáng)化社會(huì)救助“救急難、托底線”的兜底功能。他表示：“相對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)救助無(wú)論在保障人數(shù)、基金支出方面都較小，但是其作用卻不可替代。即使在發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)救助支出仍然占有較高比例，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩時(shí)，陷入貧困的人數(shù)增加，社會(huì)救助受益人數(shù)也會(huì)相應(yīng)增加。”
　　此外，在社會(huì)救助與社會(huì)福利服務(wù)領(lǐng)域，僅有政府供給難以滿(mǎn)足城鄉(xiāng)居民有需要者的全部需求，而慈善事業(yè)恰恰是最好的補(bǔ)充。鄭功成認(rèn)為，慈善事業(yè)所募集的資源能夠彌補(bǔ)政府社會(huì)救助資源的不足，慈善組織的服務(wù)更可以滿(mǎn)足有需要者的個(gè)性化需求，這是政府無(wú)法做到的。因此，沒(méi)有慈善事業(yè)的配合，社會(huì)救助與社會(huì)福利事業(yè)的功效會(huì)大打折扣。