《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近日在山東省滕州市南沙河鎮(zhèn)北古石村和上營(yíng)村調(diào)研了解到，以宅基地為主的農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)現(xiàn)象觸目驚心，近兩成院落房倒屋塌、長(zhǎng)滿(mǎn)荒草。當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹空J(rèn)為，當(dāng)前正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，占用部分耕地在所難免，而農(nóng)村大量閑置、廢棄宅基地一直處于沉睡狀態(tài)，盼望國(guó)家出臺(tái)引導(dǎo)和支持政策，盤(pán)活這塊資源。
“能占就占不然吃虧”
北古石村屬于中等規(guī)模，全村265戶(hù)、1021人。村支書(shū)王茂生介紹，村莊建設(shè)用地總面積380畝，絕大多數(shù)是宅基地占地。全村371塊宅基地中，有100多塊長(zhǎng)期閑置，其中又有71塊早已無(wú)人居住，房倒屋塌，破敗不堪，用老百姓的話(huà)說(shuō)，都成了“只住耗子不住人的老鼠窩”。
記者看到，有的院子只剩下了殘?jiān)珨啾冢闪斯怖鴪?chǎng)。還有的院子，院門(mén)和正屋的門(mén)窗都被拆走，屋頂也徹底塌掉了，從屋里地上長(zhǎng)起的幾顆樹(shù)木，最大的都有碗口粗細(xì)。兩側(cè)的廂房，只剩下不足人高的石頭垛子。
多位村民介紹說(shuō)，宅基地閑置、廢棄有幾種原因，首先是“占新不退舊”。一些需要蓋新房的村民都愿意新申請(qǐng)宅基地，但原來(lái)占著的宅基地并沒(méi)有退回給村集體。“以前村干部控制不嚴(yán)，有要新宅基地的，就給劃了，老宅基地也沒(méi)有收回集體。有的不要錢(qián)，有的要一兩千元。對(duì)不同人家政策不同，不同時(shí)期也有不同政策，村干部的隨意性很大�！蓖趺f(shuō)。
北古石村村民王茂盛今年71歲，過(guò)去擔(dān)任過(guò)村干部。他告訴記者，有一段時(shí)間，村委會(huì)要求“占新退舊”，這一階段占用新宅基地的，老宅基地名義上退回給村集體了，但沒(méi)有任何字據(jù)，換了村干部之后，誰(shuí)也不管過(guò)去的事情了，這些宅基地又成個(gè)人的了。
其次是“進(jìn)城不退宅”。這兩個(gè)村有幾戶(hù)人家舉家都搬到城市居住了，戶(hù)口也遷到了城市。雖然多年不回來(lái)一次，但宅基地仍然保留著。還有的村民，在兒子很小的時(shí)候就向村里新申請(qǐng)了宅基地，孩子長(zhǎng)大后在城市有了穩(wěn)定工作，并不回村里生活，但宅基地卻保留了下來(lái)。村民蔡某有個(gè)侄子，20多年前就遷到了城市居住，已經(jīng)很多年沒(méi)有回過(guò)村里，但宅基地還留著，平時(shí)由蔡某幫著照看。
再次是“減人不減地”。在農(nóng)民眼里，宅基地屬于個(gè)人的“私產(chǎn)”，老人過(guò)世之后，由子女繼承，并不退回。這些宅基地自己不使用，也不允許別人使用；即使閑置、拋荒，別人也無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)。
除了多占宅基地外，現(xiàn)有宅基地面積普遍偏大。按照山東省1999年公布實(shí)施的《山東省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)土地管理法＞辦法》規(guī)定，新建宅基地面積限額為：城市郊區(qū)及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所在地，每戶(hù)面積不得超過(guò)166平方米；平原地區(qū)的村莊，每戶(hù)面積不得超過(guò)200平方米；山地丘嶺區(qū)，村址在平原地上的，每戶(hù)面積132平方米；在山坡薄地上的，每戶(hù)面積可以適當(dāng)放寬，但最多不得超過(guò)264平方米；人均占有耕地666平方米以下的，每戶(hù)宅基地面積可低于前款規(guī)定限額。
上營(yíng)村屬半山區(qū)，但村址建設(shè)在平原區(qū)，按照有關(guān)規(guī)定，每塊宅基地面積不得超過(guò)132平米。村支書(shū)高奎賢說(shuō)，實(shí)際上每戶(hù)的宅基地都超標(biāo)一倍多，一般達(dá)到270平米左右。
這兩個(gè)村宅基地的閑置浪費(fèi)現(xiàn)狀與全省平均情況大體類(lèi)似。根據(jù)《山東省農(nóng)村新型社區(qū)和新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2014～2030年）》，2013年山東村莊人均建設(shè)用地面積為210平方米（包括宅基地、公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性用地），相對(duì)偏高。記者從山東省委農(nóng)工辦了解到，全省8.6萬(wàn)個(gè)自然村中，呈現(xiàn)“空心化”的占20％至30％。
一些村民說(shuō)，宅基地管理也就最近幾年才緊起來(lái)了，過(guò)去管理比較松，所以“能占就占，誰(shuí)不占誰(shuí)吃虧”。
占而不用擠壓耕地資源
我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地”，且各省市都對(duì)農(nóng)民宅基地面積有著嚴(yán)格規(guī)定。但是在現(xiàn)實(shí)中，多占、超占宅基地現(xiàn)象十分突出，擠占大量耕地資源，農(nóng)村想發(fā)展卻無(wú)地可用。
多占、超占宅基地使村莊建設(shè)出現(xiàn)了“攤大餅”，對(duì)耕地形成了擠占。2004年，上營(yíng)村人均0.6畝耕地，到2006年時(shí)，只剩下了人均0.4畝。2008年滕州市國(guó)土部門(mén)發(fā)現(xiàn)了這個(gè)村新建農(nóng)房占用了部分基本農(nóng)田，處理了村干部，并依法拆除了6戶(hù)農(nóng)民的新房。
當(dāng)?shù)貒?guó)土部門(mén)一名干部說(shuō)：“通村公路修到哪里，農(nóng)民就把房子蓋到哪里。按規(guī)定新建住宅占地是要經(jīng)過(guò)縣級(jí)批準(zhǔn)的，但有的農(nóng)民不打招呼就建，就算占了耕地，事后執(zhí)法也很難�！�
根據(jù)九三學(xué)社2013年發(fā)布的一份有關(guān)城鎮(zhèn)化發(fā)展的調(diào)查報(bào)告，我國(guó)農(nóng)村常住人口每年以1.6％的速度在減少，但農(nóng)村宅基地卻以每年1％的速度增加，農(nóng)村每年建房新增占地200萬(wàn)畝左右，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化和農(nóng)村住宅“兩頭占地”現(xiàn)象。
山東省的情況大致相同。據(jù)統(tǒng)計(jì)，山東省目前農(nóng)村宅基地總面積達(dá)到2083萬(wàn)畝，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積總量的68％。其中，“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象比較突出，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村大量人口轉(zhuǎn)移到了城市，但宅基用地不但沒(méi)有減少，從2005年到2012年還增加了約270萬(wàn)畝。
一方面宅基地閑置浪費(fèi)，另一方面村里想發(fā)展卻無(wú)地可用。王茂生說(shuō)，農(nóng)村發(fā)展和城市一樣，都為地的事情發(fā)愁。
北古石村東頭規(guī)劃了一個(gè)�、蛐退畮�(kù)，今年將要蓄水。村民們把這個(gè)水庫(kù)看做是一次發(fā)展機(jī)遇，希望能借此發(fā)展旅游業(yè)，開(kāi)辦鄉(xiāng)村旅館和農(nóng)家樂(lè)。王茂生說(shuō)：“辦這些項(xiàng)目都需要占用建設(shè)用地，但村里已經(jīng)沒(méi)地可用了。要是占耕地的話(huà)，別說(shuō)我們舍不得，就是鎮(zhèn)上也不會(huì)同意。所以為了地的事情，村委會(huì)一幫人整天唉聲嘆氣�！�
上營(yíng)村支書(shū)高奎賢說(shuō)，村里還準(zhǔn)備建一個(gè)文化廣場(chǎng)，豐富村民業(yè)余文化生活，但現(xiàn)在已沒(méi)有多余的建設(shè)用地可用�！吧缴虾芏嗟胤蕉际鞘^，連根草都沒(méi)有，卻還劃作基本農(nóng)田；光依靠種地發(fā)家致富基本不現(xiàn)實(shí)，想進(jìn)一步壯大集體經(jīng)濟(jì)又缺土地指標(biāo)，山下一片片的閑置宅基地，荒著很可惜�！彼f(shuō)。
不想錯(cuò)過(guò)發(fā)展機(jī)會(huì)的北古石村，計(jì)劃通過(guò)收回廢棄宅基地的方法盤(pán)活村莊建設(shè)用地。“我們村1021人，卻占了380畝建設(shè)用地，人均248平方米，太奢侈了。要是規(guī)劃得好的話(huà)，能有100畝地足夠了，能節(jié)約出二三百畝地�！蓖趺f(shuō)。
北古石村的這個(gè)想法，在農(nóng)民那里碰了軟釘子。村民狄延洪家共有兩塊宅基地，其中一塊荒廢了近20年，房子已經(jīng)塌了。他說(shuō)：“退回給村集體？沒(méi)有個(gè)滿(mǎn)意的說(shuō)法，肯定不愿意�！�
按照國(guó)家規(guī)定，“一戶(hù)多宅”中多余的宅基地應(yīng)由村集體無(wú)償收回，但根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，應(yīng)對(duì)這些宅基地上的房屋進(jìn)行補(bǔ)償。王茂生說(shuō)，村里多年沒(méi)有一分錢(qián)集體收入，拿什么補(bǔ)償？
盼政策引導(dǎo)盤(pán)活“沉睡資源”
基層干部盼望國(guó)家出臺(tái)治理“空心村”的引導(dǎo)和支持政策，鼓勵(lì)基層盤(pán)活廢棄宅基地，節(jié)約出來(lái)的土地，不論是復(fù)墾成耕地，還是發(fā)展其他事業(yè)，都能有效增加農(nóng)民收入。
為了進(jìn)一步發(fā)展，上營(yíng)村也選擇了在廢棄宅基地上做文章，并且邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。從2010年開(kāi)始，村委會(huì)對(duì)30多處宅基地實(shí)行“有償收回”。高奎賢說(shuō)，當(dāng)時(shí)選擇了村里一處廢棄宅基地相對(duì)集中的地方，由村集體補(bǔ)助一定費(fèi)用，把宅基地收回。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，根據(jù)房子好壞情況確定，好的能補(bǔ)助五六萬(wàn)元，差的也不低于1萬(wàn)元。
記者采訪(fǎng)了解到，廢棄宅基地并不是絕對(duì)集中，往往成片的廢棄宅基地當(dāng)中，仍有少部分有人居住。對(duì)于這種情況，上營(yíng)村提供了三種解決方案：一是利用村莊其他閑置建設(shè)用地，新批一塊宅基地。二是與其他位置的廢棄宅基地互換。三是村里新建了一批鄉(xiāng)村別墅，這些農(nóng)戶(hù)可以?xún)?yōu)先、優(yōu)惠購(gòu)買(mǎi)。
村民高寶蘭告訴記者，兒子成家后新建了住房，他們老兩口就住在了老宅子里，隨著周邊人家陸續(xù)搬走，那一片就剩他們一家了。村集體收回這片宅基地時(shí)，給他家補(bǔ)助了2萬(wàn)元，并將他們安置在村里另外的一塊廢棄宅基地上。他說(shuō)：“沒(méi)花一分錢(qián)，舊房換新房，對(duì)這樣的結(jié)果還算滿(mǎn)意�！�
通過(guò)有償收回的辦法，上營(yíng)村第一批共動(dòng)員了30戶(hù)農(nóng)民退回宅基地，騰出了30多畝建設(shè)用地。記者近日看到，這片舊房子已經(jīng)拆除，并用圍墻圈起來(lái)了，村里打算建成工業(yè)廠房，對(duì)外出租。村里另外兩片相對(duì)集中的廢棄宅基地，近期也打算收回。高奎賢說(shuō)，做完這些事，上營(yíng)村會(huì)有一個(gè)大發(fā)展。
中國(guó)科學(xué)院的一份調(diào)查報(bào)告顯示，經(jīng)綜合測(cè)算與評(píng)估，通過(guò)構(gòu)建完善的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機(jī)制、宅基地退出與盤(pán)活機(jī)制，全國(guó)空心村綜合整治潛力可達(dá)1.14億畝。
據(jù)了解，現(xiàn)行的土地管理法規(guī)都偏重于對(duì)新增宅基地的審批管理，對(duì)閑置宅基地如何依法管理，合理、合法收回等沒(méi)有具體規(guī)定，對(duì)違法違規(guī)行為缺乏約束，沒(méi)有形成合理有效的宅基地退出機(jī)制。
南沙河鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)房永說(shuō)，上營(yíng)村能夠走通廢棄宅基地“有償退出”這條路，關(guān)鍵原因在于集體有收入，能夠拿出補(bǔ)償，大多數(shù)村莊卻不具備這個(gè)前提條件。滕州市曾就此出臺(tái)過(guò)相關(guān)規(guī)定，要求依法收回多占的宅基地，但由于缺乏實(shí)施細(xì)則和支持政策，真正收回的寥寥無(wú)幾。
基層干部建議，為了鼓勵(lì)村民退出閑置宅基地，一方面完善農(nóng)村宅基地管理制度，在滿(mǎn)足合理需求同時(shí)，嚴(yán)格宅基地審批，對(duì)多占超占宅基地的，采取收回或有償使用的手段加強(qiáng)管理。同時(shí)，建立村民宅基地退出的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)主動(dòng)退出的農(nóng)戶(hù)在正常的補(bǔ)償之外，給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。
他們還建議，在資源約束和集約用地的背景下，可以采用試點(diǎn)，在定點(diǎn)區(qū)域謹(jǐn)慎、有條件地打開(kāi)一定的口子，探索擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，通過(guò)市場(chǎng)化手段更高效地配置土地資源。
山東省委農(nóng)工辦主任王澤厚說(shuō)，我國(guó)絕大部分土地集中在農(nóng)村，挖掘既有土地潛力也靠農(nóng)村。城鎮(zhèn)化是大勢(shì)所趨，占用部分耕地實(shí)際上也難以避免，如何在保證耕地總量不減少的情況下實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地大有文章可做。
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我國(guó)宅基地制度歷史沿革 |
自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)宅基地制度與整個(gè)農(nóng)村土地制度變遷的取向既有一致之處，也有不同的地方。大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：
一、1949至1958年，宅基地私有制階段
新中國(guó)成立初期，中央在總結(jié)各解放區(qū)土地改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了《土地改革法》。規(guī)定土改后農(nóng)民對(duì)宅基地享有完全的所有權(quán)，可以買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押及繼承，農(nóng)民根據(jù)法律的規(guī)定取得房地產(chǎn)權(quán)證書(shū)。在農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，農(nóng)村耕地、牲畜、農(nóng)具變?yōu)榧w所有，但宅基地及房產(chǎn)仍為農(nóng)民所有。
二、1958至1978年，宅基地公有私用制度確立階段
1958年開(kāi)始進(jìn)入人民公社化時(shí)期，宅基地所有權(quán)變成了集體所有，農(nóng)民只享有使用權(quán)，但同時(shí)又明確，宅基地之上的房屋，“永遠(yuǎn)歸社員所有”。
1962年通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（即“六十條”）規(guī)定，“生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)。房屋仍歸社員私有，可以出租和買(mǎi)賣(mài)�！睆拇耍r(nóng)村宅基地所有權(quán)和使用權(quán)相分離，確立了“房地分離、一宅兩制”的基本制度架構(gòu)。
三、1978年至今，宅基地共有私用制度強(qiáng)化和使用權(quán)限制流轉(zhuǎn)階段
上世紀(jì)80年代后，農(nóng)村出現(xiàn)建房高潮，亂占耕地現(xiàn)象突出。黨中央、國(guó)務(wù)院相繼發(fā)文，強(qiáng)化了對(duì)宅基地的管理。1982年《憲法》規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”強(qiáng)化了宅基地的所有權(quán)歸集體，宅基地的使用權(quán)歸農(nóng)民的制度格局。
上世紀(jì)末以來(lái)，城鎮(zhèn)化加速，農(nóng)村宅基地成為開(kāi)發(fā)商覬覦的對(duì)象，一些城市居民也到農(nóng)村購(gòu)房或購(gòu)地建房，“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)始出現(xiàn)。之后，黨中央、國(guó)務(wù)院多次發(fā)文，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，尤其禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。
