自中央部署全面深化改革以來，改革正在各個(gè)層面漸次鋪開，多個(gè)領(lǐng)域取得突破和進(jìn)展。但與此同時(shí)，改革在實(shí)踐操作中也表現(xiàn)出不少困難和障礙�！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在多地調(diào)研時(shí)，不少基層干部和專家學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前在改革推進(jìn)過程中，一些地方和部門存在“形式化”和“任務(wù)化”傾向，局部利益和部門體制分割對(duì)改革推進(jìn)形成了障礙。未來五年，不僅應(yīng)規(guī)劃發(fā)展，更要規(guī)劃改革，對(duì)目前改革中存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理，將有助于改革的總體考量和具體設(shè)計(jì)。
存在“形式化”和“任務(wù)化”傾向
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在基層調(diào)研了解到，在改革推進(jìn)過程中，一些地方和部門對(duì)改革的重要性、緊迫性從思想上認(rèn)識(shí)不足，把改革單純當(dāng)成完成上級(jí)交辦的任務(wù)，不能把改革總體要求與地方實(shí)際緊密結(jié)合，導(dǎo)致在改革中出現(xiàn)了一些形式主義的傾向。
一是思想上觀望心態(tài)還比較濃厚。一些地方改革辦相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在實(shí)際工作中，遇到很多部門對(duì)改革抱有“能等則等、能拖則拖、能推則推”的思想，被動(dòng)應(yīng)付改革或從形式上落實(shí)改革。
湖南省委深化改革辦專職副主任秦國(guó)文告訴記者，有的地方目前思想準(zhǔn)備還不夠，不少地方主政官員都經(jīng)歷過幾輪改革，但仍習(xí)慣于過去的慣常做法，而這次全面深化改革的廣度、深度和力度都超越以往�！霸瓉碛�(jì)劃幾年做的事，現(xiàn)在可能一兩年就要到位，這使一些地方的推進(jìn)者感覺思想上準(zhǔn)備不足、壓力大�！�
二是把非改革問題貼上改革標(biāo)簽來湊數(shù)。記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地方為了完成改革任務(wù)，把一些非改革類的工作當(dāng)成改革事項(xiàng)來上報(bào)和湊數(shù)，把屬于發(fā)展層面的問題貼上改革標(biāo)簽。如某省的民族博物館把場(chǎng)館擴(kuò)建工作也列入改革任務(wù)，以此向上級(jí)交差。
再如，有的地方在上報(bào)材料中談到金融領(lǐng)域改革時(shí)，主要是羅列引進(jìn)了多少外地銀行，把它當(dāng)成改革任務(wù)來看待，而沒有觸及體制問題。記者調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，這類湊數(shù)的情況在各地提供的材料中都經(jīng)�？梢钥吹�。
三是玩數(shù)字游戲做表面文章。一些地方領(lǐng)導(dǎo)坦言，取消和下放行政審批權(quán)限目前雖然推進(jìn)力度較大，但也存在一定水分。一些地方玩數(shù)字游戲，最常用的手法是把原來的一項(xiàng)審批權(quán)拆成若干個(gè)環(huán)節(jié)和多個(gè)審批事項(xiàng)，再挑選幾個(gè)不太重要的審批事項(xiàng)下放，把數(shù)字做得漂亮，但很多實(shí)質(zhì)性的權(quán)力并沒有真正下放，群眾也沒有得到更多實(shí)惠。
惰性化和利益固化現(xiàn)象浮現(xiàn)
全面深化改革由于涉及面廣，很多改革都需要地方和部門以及多部門之間協(xié)調(diào)溝通或合力推進(jìn)�！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在基層調(diào)研時(shí)，很多干部反映，局部利益和部門體制分割對(duì)改革推進(jìn)形成了障礙。同時(shí)，一些既有的工作習(xí)慣和方式不能適應(yīng)改革要求，也給改革帶來了阻力。
海南省委政策研究室改革綜合處處長(zhǎng)劉寧告訴記者，從基層反映的情況看，在推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、登記和頒證工作過程中，需要農(nóng)業(yè)、國(guó)土、林業(yè)等多部門的通力合作，但地方在協(xié)調(diào)溝通時(shí)難度較大�！氨热缬械氖锌h國(guó)土、林業(yè)部門不愿或不能及時(shí)提供土地權(quán)屬、林改成果等資料，致使確權(quán)登記工作進(jìn)展緩慢；有的市縣在測(cè)繪時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分林地在林權(quán)改革時(shí)因測(cè)量精度不夠準(zhǔn)確，范圍覆蓋了農(nóng)戶的承包耕地，但林業(yè)部門又不愿修改相關(guān)數(shù)據(jù)。而具體到基層干部中，又存在因個(gè)人利益等因素不積極配合�！�
一些地方的主要負(fù)責(zé)人表示，推進(jìn)改革中最頭疼的就是與垂直機(jī)關(guān)和中央駐地方的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)溝通。“一涉及和中央直屬的部門發(fā)生關(guān)聯(lián)，情況就比較復(fù)雜。哪怕是涉及到像氣象部門這樣的非權(quán)力核心部門的事情都很難推動(dòng)�！币晃徊辉竿嘎缎彰牡胤礁刹空f。
秦國(guó)文告訴記者，在實(shí)際工作中，感覺對(duì)改革探索的創(chuàng)新還不足�！案母镆拥貧�，要解決最后一公里問題，不是依靠一個(gè)政策就完全把問題解決了，而是需要頂層設(shè)計(jì)和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)不斷調(diào)整，使中央政策地方化，把一般原則和地方創(chuàng)造結(jié)合起來，才能符合地方實(shí)際，精準(zhǔn)解決問題。”
記者調(diào)研時(shí)，多地的主要領(lǐng)導(dǎo)和改革辦負(fù)責(zé)人也表示，在實(shí)際中，很多地方還沒有把中央的改革精神與地方實(shí)際結(jié)合起來，生搬硬套中央政策，還存在“既然中央把思路都定完了，就不需要地方再探索創(chuàng)新”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，這也是改革中的惰性思維。
廣東省體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)周林生認(rèn)為，在改革中，一些地方形成的既有思維習(xí)慣和工作方式影響了改革推進(jìn)。如一些地方領(lǐng)導(dǎo)念念不忘經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕社會(huì)發(fā)展；重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，輕生態(tài)建設(shè)；重經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，輕智力投入；重做大蛋糕，輕分好蛋糕；以及重中心城市建設(shè)，輕縣鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。按照這種既有的思維習(xí)慣推進(jìn)改革，難以通過改革實(shí)現(xiàn)新的轉(zhuǎn)型和全面發(fā)展。
承接主體不健全配套不完善
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)研了解到，改革中還存在承接主體滯后或配套措施不健全的現(xiàn)象，這在一定程度上也影響了改革落實(shí)。另一方面，群眾對(duì)權(quán)力下放不信任的問題也很突出。
改革的承接體系障礙一方面表現(xiàn)在對(duì)一些權(quán)力的下放缺少承接主體。廣州市民間組織管理局局長(zhǎng)王福軍介紹，廣州市培育和建設(shè)社會(huì)組織在全國(guó)是走在前列的，率先實(shí)現(xiàn)了社會(huì)組織直接登記制，社會(huì)組織已開始大量承擔(dān)過去由政府部門承擔(dān)的職責(zé)。但即便如此，在承接政府下放和委托的一些權(quán)力時(shí)，仍然有一定困難�！氨热缦路帕艘恍�(quán)力和事務(wù)給社會(huì)組織，但在財(cái)政撥款中要轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織需通過招投標(biāo)的方式，又不能確保承擔(dān)任務(wù)的社會(huì)組織中標(biāo)。實(shí)際中就會(huì)出現(xiàn)承擔(dān)事權(quán)的社會(huì)組織卻拿不到財(cái)政經(jīng)費(fèi)的怪現(xiàn)象�！�
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員侯永志也提出，對(duì)權(quán)力下放面臨著配套的改革措施能否跟得上的問題�！氨热�，現(xiàn)在很多環(huán)評(píng)下放到市一級(jí)，但在一些地方由于缺少相應(yīng)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致沒有能力承接。”
另一方面，群眾對(duì)權(quán)力下放不信任的問題也很突出。一個(gè)地級(jí)市的市長(zhǎng)感嘆：“雖然群眾對(duì)地方政府管得太多有怨言，但真要讓政府下放一些權(quán)力給中介組織或者放開一些領(lǐng)域讓民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入，群眾甚至更不信任，反過來又會(huì)說政府怎么能把權(quán)力下放呢，這種依賴癥的破除也需要一個(gè)過程。”
海南省發(fā)改委副主任朱華友等基層干部認(rèn)為，改革中的配套和管理問題需要引起重視。過去很多需要核準(zhǔn)審批的項(xiàng)目變成了備案制，就需要相應(yīng)的配套措施，后續(xù)管理也要跟上，有的地方認(rèn)為放開就是不管了，這是一個(gè)誤區(qū)。權(quán)力下放后需要更透明、更詳細(xì)的規(guī)則，同時(shí)監(jiān)督和調(diào)控也不能缺失。
強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)和落實(shí)機(jī)制
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，改革重點(diǎn)是抓好落實(shí)，尤其是落實(shí)好十八屆三中全會(huì)的部署，可以說是“三分部署，七分落實(shí)”。尤其要針對(duì)當(dāng)前改革推進(jìn)中的重點(diǎn)難點(diǎn)，加大工作力度。
一是做好具體的制度設(shè)計(jì)。一些基層干部反映，目前中央在改革總體推進(jìn)方面已經(jīng)作出安排，但在涉及改革推進(jìn)的具體層面，還需進(jìn)一步做好制度設(shè)計(jì)以及與地方的對(duì)接。
比如國(guó)企改革，一些基層干部就反映，在推進(jìn)思路和辦法上，地方和地方之間有差異，地方與中央改革辦的思路也有差異，有的地方甚至出入較大，爭(zhēng)議較多，一些地方不知如何是好。他們建議，圍繞具體的改革思路和辦法還需強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)，只有制度設(shè)計(jì)更明晰，才能更好地把中央的要求貫徹好。
二是創(chuàng)新督查督辦機(jī)制。記者在基層調(diào)研了解到，一些地方在對(duì)改革落實(shí)本身進(jìn)行監(jiān)督管理上，也采取了有效的辦法。如重慶市為確保每項(xiàng)改革任務(wù)落到實(shí)處，對(duì)每個(gè)改革項(xiàng)目的進(jìn)展全過程進(jìn)行“臺(tái)賬”管理。“目前市委改革辦和督查部門已經(jīng)啟動(dòng)改革工作督查，我們將對(duì)未完成改革任務(wù)和推動(dòng)改革不力的單位啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制�！敝貞c市委改革辦負(fù)責(zé)人說。
基層人士建議，要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)改革的督查落實(shí)，同時(shí)要強(qiáng)化改革辦的職能。有的地方改革辦負(fù)責(zé)人坦言，改革辦由于不管錢、不管人也不管項(xiàng)目，在地方協(xié)調(diào)工作時(shí)地位偏弱，話語(yǔ)權(quán)不足。對(duì)此，可通過強(qiáng)化督查機(jī)制等辦法進(jìn)一步提升改革辦的地位，同時(shí)，也需要中央改革辦強(qiáng)化對(duì)地方改革辦的領(lǐng)導(dǎo)，使上下更加協(xié)調(diào)和順暢。
三是構(gòu)建試錯(cuò)和容錯(cuò)機(jī)制。湖南省改革辦副主任秦國(guó)文認(rèn)為，改革要允許試錯(cuò)，也要寬容失敗，現(xiàn)在這種機(jī)制尚未有效建立，一些地方領(lǐng)導(dǎo)和行業(yè)主管領(lǐng)導(dǎo)在改革中容易畏首畏尾，生怕犯錯(cuò)。對(duì)此，要從上到下建立一個(gè)試錯(cuò)和容錯(cuò)的環(huán)境，鼓勵(lì)地方在不違背中央精神的前提下，加大基層探索，注重基層創(chuàng)造。
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專家：以綜合改革推進(jìn)關(guān)鍵領(lǐng)域突破 |
在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的新背景下，改革紅利亟待釋放。如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版，體制機(jī)制改革的突破也更為迫切�！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在東中西部多個(gè)省區(qū)市調(diào)研時(shí)，有關(guān)專家和基層干部建議，在改革按既定目標(biāo)向前推進(jìn)的同時(shí)，要著力在操作層面突破當(dāng)前障礙，并圍繞發(fā)展新形勢(shì)、新背景提出的新要求，進(jìn)一步明確改革的先后次序和側(cè)重點(diǎn)，在帶動(dòng)力強(qiáng)、現(xiàn)實(shí)需求緊迫、基層呼聲高的領(lǐng)域進(jìn)一步深化改革力度。
統(tǒng)籌安排改革次序和重點(diǎn)
專家認(rèn)為，未來五年，既要按照十八屆三中全會(huì)的部署和要求抓好落實(shí)，也要針對(duì)發(fā)展的任務(wù)目標(biāo)，注重以改革來帶動(dòng)發(fā)展，在一些重點(diǎn)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域發(fā)力，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一系列轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要。
一是適應(yīng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型的需要，破解創(chuàng)新能力不強(qiáng)的難題，加快科技體制等方面的綜合改革。要加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，亟待在科技體制上實(shí)現(xiàn)根本突破。
二是適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，補(bǔ)齊社會(huì)發(fā)展短板，加快政府自身轉(zhuǎn)型和完善社會(huì)組織建設(shè)。當(dāng)前部分地方政府仍然偏愛于抓GDP，直接插手微觀的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，必須對(duì)地方的績(jī)效考核機(jī)制進(jìn)行根本性改革，在考核指標(biāo)中突出對(duì)公共服務(wù)、社會(huì)事業(yè)和民生發(fā)展的考核力度，使地方能真正從增長(zhǎng)指標(biāo)的盲目追求中走出來。
三是適應(yīng)綠色轉(zhuǎn)型的需要，遏制環(huán)境污染惡化的趨勢(shì)，通過推進(jìn)利益補(bǔ)償機(jī)制等強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)。中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境所研究所長(zhǎng)潘家華建議，要?jiǎng)?chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償制度，構(gòu)建針對(duì)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、地區(qū)間收益付費(fèi)和市場(chǎng)付費(fèi)的生態(tài)補(bǔ)償制度體系。同時(shí)，生態(tài)治理機(jī)制要從以政府管理為主，轉(zhuǎn)向社會(huì)各方廣泛參與共同治理的良治形態(tài)。相關(guān)專家建議，在對(duì)生態(tài)建設(shè)的體制改革中，要強(qiáng)化與其他改革的關(guān)聯(lián)與配合，一體化統(tǒng)籌考慮。
四是適應(yīng)向消費(fèi)拉動(dòng)轉(zhuǎn)型的需要，遏止收入差距大的趨勢(shì)，強(qiáng)化收入分配體制改革。中國(guó)社科院研究員汪同三認(rèn)為，要優(yōu)化收入分配，應(yīng)從投資和消費(fèi)比例、區(qū)域發(fā)展差距、居民收入差距三方面解決分配問題，提高居民的財(cái)產(chǎn)性收入，特別是農(nóng)民的土地收益。
中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林建議，通過建立完善工資協(xié)商談判機(jī)制，加大轉(zhuǎn)移支付的力度、興建保障房、加大公共教育、增加公費(fèi)醫(yī)療等，實(shí)際增加中低收入階層的收入。
推進(jìn)關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性突破
一些專家和地方干部表示，在綜合推進(jìn)各項(xiàng)改革穩(wěn)步向前的同時(shí)，也期望能在一些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)有別于以往、力度更大的實(shí)質(zhì)性突破，使政府與市場(chǎng)的關(guān)系逐步得以重構(gòu)。他們建議，對(duì)于這些反映較集中、期盼值較高的改革愿景，可給予重點(diǎn)關(guān)注：
一是在要素市場(chǎng)化改革等關(guān)鍵點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)突破，系統(tǒng)推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)一步深化。
專家建議，在鼓勵(lì)基層探索的同時(shí)，形成指導(dǎo)性更強(qiáng)的要素市場(chǎng)改革的具體方案。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)顧問宋曉梧認(rèn)為，要使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革有更大突破，一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是要著力推進(jìn)生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化配置改革。目前，消費(fèi)品市場(chǎng)領(lǐng)域已基本實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)決定，但生產(chǎn)要素包括土地、金融、產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)力等方面，還存在較為嚴(yán)重的行政管控和分割，這已成為深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的主要障礙。
廣東省體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)周林生也認(rèn)為，完善市場(chǎng)環(huán)境的一個(gè)核心方面是推動(dòng)生產(chǎn)要素進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革，讓土地、勞動(dòng)力、資本進(jìn)一步受到市場(chǎng)作用影響而不是行政管制。
二是著力推廣負(fù)面清單等制度，系統(tǒng)推動(dòng)行政體制改革進(jìn)一步深化。
相關(guān)專家認(rèn)為，要處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，關(guān)鍵在于深化以簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)的政府轉(zhuǎn)型與改革，實(shí)質(zhì)性改變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家樊綱說，對(duì)政府要進(jìn)一步推進(jìn)責(zé)任和權(quán)力清單建設(shè)。周林生也認(rèn)為，要從中央到地方全面實(shí)施負(fù)面清單與權(quán)力清單管理，并盡快推動(dòng)負(fù)面清單與權(quán)力清單的相關(guān)立法，基本完成行政審批制度改革，實(shí)現(xiàn)政府職能法定。同時(shí)以簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)質(zhì)推進(jìn)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
三是更全面地釋放改革紅利，系統(tǒng)推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革進(jìn)一步深化。
福建省晉江市市委書記陳榮法認(rèn)為，在縣一級(jí)，最迫切需要的就是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌領(lǐng)域更進(jìn)一步。晉江市通過實(shí)施居住證制度和戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)了人口市民化，使外來人口與城鎮(zhèn)人口享受同等的市民待遇。盡管為此財(cái)政承受了較大壓力，但對(duì)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了充足人才和勞動(dòng)力資源�！叭绻苡羞M(jìn)一步的推進(jìn)措施，縣域的發(fā)展實(shí)力會(huì)更強(qiáng)。”
基層干部認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)性的改革紅利，帶動(dòng)效應(yīng)大，要緊緊抓住新型城鎮(zhèn)化的機(jī)遇，同時(shí)在各個(gè)層面上破解一系列改革難題，重點(diǎn)是推進(jìn)戶籍制度、城鄉(xiāng)保障一體化、土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村宅基地方面的改革。
