當(dāng)前PPP發(fā)展依然面臨諸多制約，短期內(nèi)難以獨力支撐基建投資融資需求，必須采取綜合放松地方融資平臺限制、擴(kuò)大地方債置換、增加政策性銀行融資等多種措施]
2015年以來，我國經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險不斷增加。為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，央行貨幣政策不斷放松，但仍需財政政策發(fā)力配合。在消費、出口增長乏力的情況下，穩(wěn)增長必然依靠投資，而固定資產(chǎn)投資中房地產(chǎn)和工業(yè)投資下滑嚴(yán)重，政府只有擴(kuò)大基建投資來對沖。換言之，2015年基建穩(wěn)增長的故事仍將延續(xù)。
資金是基建投資的前提，經(jīng)濟(jì)下行稅收增速下降、房地產(chǎn)行業(yè)減速土地出讓金大幅下降、43號文規(guī)范地方融資平臺三個因素，導(dǎo)致政府融資能力大幅下降，面臨1.5萬億~2萬億元的融資缺口。
針對此局面，PPP（政府和社會資本合作）被寄予厚望。十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”。當(dāng)前各地紛紛將PPP作為2015年投資工作重心之一。
但當(dāng)前PPP發(fā)展依然面臨諸多制約，短期內(nèi)難以獨力支撐基建投資融資需求，必須采取綜合放松地方融資平臺限制、擴(kuò)大地方債置換、增加政策性銀行融資等多種措施。未來，隨著配套政策進(jìn)一步完善，PPP的吸引力將不斷增強。
基建投資缺口巨大，PPP被寄予厚望
2015年，基建投資對沖經(jīng)濟(jì)下滑的趨勢將繼續(xù)。2015年以來，我國經(jīng)濟(jì)風(fēng)險不斷加大，4月社會零售品銷售總額增速下滑至10%，為近十年新低，2月、3月分別為10.2%和10.7%，3月、4月進(jìn)出口連續(xù)負(fù)增長，工業(yè)增加值增速顯著下降。在消費和出口增長乏力情況下，穩(wěn)增長只有靠投資，而投資中的房地產(chǎn)投資和制造業(yè)投資增速也不斷下滑，穩(wěn)增長的重任又落在基建投資肩上。
2015年的基建投資規(guī)模將超過13.4萬億元。為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，對沖房地產(chǎn)和制造業(yè)固定資產(chǎn)投資下滑，2015年基建投資將保持20%以上的增速（2015年前4個月基建投資累計同比增長20.8%）。2014年基建投資規(guī)模為11.2萬億元，這意味著2015年的基建投資規(guī)模將超過13.4萬億元。
地方政府是基建投資的重要力量，充足的資金支持是基建投資的前提條件，然而三大因素導(dǎo)致地方政府可能出現(xiàn)巨大融資缺口。名義經(jīng)濟(jì)增速下滑和稅制改革導(dǎo)致地方稅收增長疲弱，房地產(chǎn)行業(yè)下滑導(dǎo)致土地出讓收入大幅下滑，中央規(guī)范地方融資平臺導(dǎo)致地方融資能力受限。在這種情況下，地方政府基建投資將面臨巨大融資缺口。
基建投資資金來源由預(yù)算內(nèi)資金、自籌資金、國內(nèi)貸款、利用外資和其他資金組成。根據(jù)瑞銀計算，由于名義經(jīng)濟(jì)增速下滑和稅制改革導(dǎo)致地方稅收增長疲弱，房地產(chǎn)行業(yè)下滑導(dǎo)致土地出讓收入大幅下滑，將導(dǎo)致地方預(yù)算內(nèi)資金出現(xiàn)7700億元的缺口。
2013年基建投資的資金來源中，自籌資金58.3%，國內(nèi)貸款19.6%，國家預(yù)算內(nèi)資金13.4%，利用外資0.5%，其他資金占8.1%。若2015年延續(xù)這一結(jié)構(gòu)，則自籌資金需要7.84萬億元，而地方自籌資金中約有60%間接來自銀行貸款，也就是單純靠地方政府自籌資金規(guī)模達(dá)到3.1萬億元。
2015年，規(guī)范地方融資平臺進(jìn)行存量管理，對自籌資金構(gòu)成最大挑戰(zhàn)。與2014年相比，2015年前4個月，城投債無論是總發(fā)行量還是凈發(fā)行量同比都大幅下降。而自籌資金60%間接來自銀行貸款，事實上很大程度是通過地方融資平臺向銀行貸款，限制地方融資平臺也將限制地方政府間接向銀行貸款能力，進(jìn)一步加大缺口。不過考慮到平臺存續(xù)融資、地方債務(wù)置換、債務(wù)展期等，自籌資金融資缺口不到3.1萬億元。
綜合考慮，2015年地方政府的融資缺口可能在1.5萬億~2萬億元間。
自籌資金主要包括城投債、PPP模式引入的民營資本、基建行業(yè)自有凈利潤再投資、以其他方式新進(jìn)入民營資本、股票融資等。鑒于地方財政巨大融資缺口，PPP被寄予厚望。從2014年下半年以來，財政部力推PPP項目，尤其是2014年9月76號文《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》發(fā)布之后，財政部將PPP作為一項重要的模式予以推廣。當(dāng)前各地方政府也紛紛將PPP作為2015年投資工作重心之一。
然而，PPP真的能夠承擔(dān)彌補地方融資缺口的重任嗎？
當(dāng)前國內(nèi)PPP發(fā)展?fàn)顩r及現(xiàn)實困境
2015年4月18日，發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目推介工作的通知》，要求各地發(fā)展改革部門盡快搭建信息平臺，及時做好PPP項目的推介工作。5月22日，財政部、發(fā)改委、央行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，旨在鼓勵在公共領(lǐng)域推廣PPP，打造新的經(jīng)濟(jì)增長點，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。
5月25日，首個國家部委層面的PPP項目庫在國家發(fā)改委門戶網(wǎng)站發(fā)布，首批公布了全國各地1043個項目，總規(guī)模1.97萬億元，項目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個領(lǐng)域。發(fā)改委網(wǎng)站開辟PPP項目庫專欄，公開發(fā)布PPP推介項目，鼓勵各類社會資本通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)、股權(quán)合作等多種方式參與建設(shè)及運營。
盡管中央政府努力推廣，地方政府熱情高漲，但PPP的實際簽約規(guī)模有限，遠(yuǎn)不足以彌補2015年的地方基建融資缺口。PPP的發(fā)展依然存在諸多不確定性因素，影響企業(yè)參與積極性：
1.PPP模式缺乏相關(guān)立法，缺乏國家層面長期、穩(wěn)定的激勵機(jī)制。公共基礎(chǔ)設(shè)施項目存在收益率低、周期長的特點，這降低了民營資本進(jìn)入的積極性，這時需要政府出臺一些包括財政補貼、稅收優(yōu)惠、融資便利等一籃子的激勵計劃�！蛾P(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》的出臺有利于改善這一狀況，但企業(yè)仍需時間進(jìn)行解讀和觀察。
2.國際上缺乏大規(guī)模PPP融資的成功先例。目前國際上尚無整個國家層面大力推廣、涉及金額上萬億元的PPP模式的成功案例。PPP作為傳統(tǒng)交付模式的補充，在公共投資中只占一小部分，即便在PPP運用較為成熟的英國、澳大利亞等國家，PPP投資占公共投資的比例也不超過15%。美國2010年以來PPP合同金額每年只有500多億美元（約合3000多億元人民幣）。
3.地方政府對于PPP模式認(rèn)識不足和經(jīng)驗缺乏可能成為最大的制約因素。PPP模式本身從項目的遴選、收費方式的確定、政府補貼的力度到項目收益率的確定等很多方面，都需要大量的專業(yè)知識，短時間內(nèi)難以掌握，專業(yè)人才培養(yǎng)短時間內(nèi)難以滿足全國需求�！ �4.我國長端利率高企，制約PPP發(fā)展。PPP項目的收益普遍在6%~10%，但我國目前PPP項目的融資成本可能高于7%。普通公路項目（收益低）占到了35%，而其他大量社會事業(yè)、環(huán)保、市政類項目投資期長，面臨多重不確定因素。
這些因素決定了PPP的實際規(guī)模在2015年甚至更長時間內(nèi)，可能都不足以滿足政府期望其承接的融資規(guī)模。但隨著體制問題進(jìn)一步完善，以及企業(yè)對政策進(jìn)一步消化，PPP有望在未來成為支撐基建的重要力量。
多種政策配合解決地方融資缺口
政府也已經(jīng)意識到PPP難以較快推進(jìn)，短期內(nèi)不足以承擔(dān)數(shù)萬億規(guī)模的融資壓力，因此采取了多種現(xiàn)實措施來解決融資缺口，緩解財政壓力，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。
1.允許地方融資平臺繼續(xù)借款。43號文殺傷力巨大，一度矯枉過正，為此，決策層采取了一系列折中措施緩和其負(fù)面影響，包括要求銀行繼續(xù)對在建城投項目放貸（《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題意見的通知》），允許已到期的平臺貸款展期、修訂借款合同或進(jìn)行債務(wù)重組等。另外，決策層還出臺文件，允許地方融資平臺及PPP項目通過項目收益?zhèn)M(jìn)行融資。鼓勵優(yōu)質(zhì)企業(yè)發(fā)債特許經(jīng)營等PPP項目建設(shè)（《關(guān)于充分發(fā)揮企業(yè)債券融資功能支持重點項目建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的通知》）。
2.政策性銀行發(fā)揮更大作用。據(jù)報道，4月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，央行將以外匯儲備委托貸款債轉(zhuǎn)股形式，分別向國開行和進(jìn)出口銀行注320億美元和300億美元；農(nóng)發(fā)行由財政部追加資本金。
3.地方債券定向置換加快推進(jìn)。地方政府債務(wù)置換可以減輕地方政府的償債負(fù)擔(dān)，并在一定程度上緩解其現(xiàn)金流壓力。2015年5月，財政部、央行和銀監(jiān)會三部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》，第一批一萬億于2015年8月31日前置換完畢。而第二批1萬億元地方債置換額度也已經(jīng)獲批。
�。ㄗ髡呦档谝回斀�(jīng)研究院資深研究員）
