????低油價在持續(xù)，肆虐的霧霾也在持續(xù)。歐佩克（OPEC）最近的會議決定維持產(chǎn)量不減產(chǎn)，國際油價一度跌破40美元/桶，在此背景下國內(nèi)的油氣體制改革方案顯得更引人注目。

????此前油氣體制改革方案的消息顯示，緊跟電力體制改革，油氣改革將借鑒電改的經(jīng)驗(yàn)，推動全產(chǎn)業(yè)鏈開放、價格市場化改革。

????作為改革先行試點(diǎn)，國土資源部今年10月底進(jìn)行了新疆上游區(qū)塊招標(biāo)試點(diǎn)工作。國資委國新公司將持有中石油中亞管道公司50%股權(quán)，中石油內(nèi)部昆侖能源和昆侖燃?xì)庖舱谕苿又亟M，這似乎都預(yù)示著油氣改革將要到來。

????對于油氣改革的重點(diǎn)和路徑，外界眾說紛紜。中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心信息部副研究員景春梅稱，油氣改革將是全產(chǎn)業(yè)鏈業(yè)務(wù)放開、價格放開，“管住中間，放開兩頭”的格局，其中管網(wǎng)公司的組建路徑和監(jiān)管將是重點(diǎn)。

????低油價是改革絕佳時機(jī)

????第一財(cái)經(jīng)日報(bào)：中國油氣行業(yè)在1998年實(shí)行了一次大的改革，從2014年下半年開始，國際油價連續(xù)下跌，是不是油氣體制改革加速的好時機(jī)？

????景春梅：面對肆虐的霧霾，我們遲遲進(jìn)入不了油氣時代。由于價格高昂和經(jīng)濟(jì)放緩，被寄予厚望作為替代能源的天然氣近兩年來消費(fèi)劇減，不被終端市場所接受。而低位徘徊的國際油價也使得國內(nèi)的油氣生產(chǎn)企業(yè)面臨降本提效的巨大壓力。目前，國內(nèi)需求放緩，供求關(guān)系趨于寬松，內(nèi)外環(huán)境都倒逼改革，可以說，油氣體制改革迎來難得的時間窗口。

????油氣行業(yè)的市場化改革起步較晚，油氣產(chǎn)業(yè)鏈與電力有很多類似之處，可以從先行的電改中借鑒經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有條件進(jìn)行全面改革。目前各方面條件成熟，油氣改革有可能走得比較快。

????具體而言，國際油價今年以來一直在40美元/桶左右徘徊，而國內(nèi)油田盈虧平衡點(diǎn)平均在70美元左右，在現(xiàn)有油價下，國內(nèi)油公司非常困難。雖然可以繼續(xù)維持生產(chǎn)，但低油價會逼迫國內(nèi)油氣企業(yè)從內(nèi)部管理等各方面挖潛，降低成本；其次行業(yè)求生存的本能，會以置之死地而后生的心態(tài)推動改革，改善行業(yè)的艱難處境。

????日報(bào)：對于這次油氣改革，外界一直在猜測其執(zhí)行思路，從宏觀上看改革思路怎么設(shè)定？

????景春梅：油氣體制改革需要頂層設(shè)計(jì)，避免某個方面的單兵突進(jìn)。要推動全產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)改革，我建議采取“四放開一獨(dú)立三加強(qiáng)”的路徑。

????具體而言，四放開是放開勘探開采準(zhǔn)入、放開進(jìn)出口限制、放開競爭性環(huán)節(jié)政府定價、放開上下游環(huán)節(jié)競爭性業(yè)務(wù)；一獨(dú)立是推進(jìn)管網(wǎng)獨(dú)立；三加強(qiáng)是加強(qiáng)安全保障體系建設(shè)、加強(qiáng)配套改革、加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)監(jiān)督。

????全產(chǎn)業(yè)鏈改革，以上游為龍頭，帶動中游和下游開放。放開上游，增加供給，各種油源、氣源實(shí)現(xiàn)充分供給、充分競爭，才能為中下游改革創(chuàng)造條件，管道獨(dú)立才有意義。

????其中上游區(qū)塊管理機(jī)制是油氣上游壟斷的源頭，現(xiàn)行的區(qū)塊登記制和主管部門后續(xù)監(jiān)管缺乏，使上游開發(fā)處于僵化狀態(tài)。應(yīng)以上游開放作為先導(dǎo)，帶動全產(chǎn)業(yè)鏈改革。

????上游區(qū)塊開放，當(dāng)前只能做增量。存量改革涉及利益太大，阻力也大。除了開放，要加強(qiáng)監(jiān)管，無論誰勘探都要公開資料，并建立退出機(jī)制。

????上中下游是相互關(guān)聯(lián)的，避免單改一個環(huán)節(jié)，其他環(huán)節(jié)“梗阻”，上游勘探開發(fā)、進(jìn)口放開，會增加供給，上游改革才能繼續(xù)向前。然后管道要解決第三方公平準(zhǔn)入問題，不然就面臨梗阻。第三方公平準(zhǔn)入需要管道獨(dú)立的配合，所以還是要全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同推進(jìn)改革。

????天然氣價格改革單兵突進(jìn)不適合

????日報(bào)：油氣體制改革之前，價格改革似乎已經(jīng)先行。油氣價格形成機(jī)制改革和體制改革如何協(xié)調(diào)配合？

????景春梅：在產(chǎn)業(yè)鏈中下游一體化還比較嚴(yán)重的現(xiàn)階段，天然氣價格改革不宜單兵突進(jìn)，一放了之。產(chǎn)業(yè)鏈一體化的體制制約了競爭性價格的形成和自然壟斷價格的厘清?，F(xiàn)行采用“市場凈回值法”形成的門站價格是上游氣源價格和管輸費(fèi)的捆綁定價，氣價和管輸費(fèi)的構(gòu)成還不夠透明清晰，應(yīng)該進(jìn)一步推動管網(wǎng)改革，厘清管輸成本。此外，在產(chǎn)業(yè)鏈一體化體制下，如果將價格一放了之，很可能導(dǎo)致幾家巨頭形成價格聯(lián)盟，通過對氣源和管道的控制，造成新的壟斷，不利于下游用戶和消費(fèi)者。

????所以，在體制改革沒有到位的情況下，天然氣價格只能小步快走，逐步實(shí)現(xiàn)市場定價。

????我們看到，一年多來，價格主管部門不斷放松管制，加大改革力度，通過今年上半年天然氣價格并軌和推出大用戶直供氣，天然氣市場化程度已達(dá)到40%。最近11月份的氣價下調(diào)又規(guī)定氣價可以上浮20%，下浮不設(shè)限制，增加議價空間，天然氣價格彈性不斷增大，市場化程度進(jìn)一步提高。

????國家在價格改革的頂層設(shè)計(jì)方案中已列出時間表，擬到2017年基本放開競爭性環(huán)節(jié)價格，屆時天然氣上游價格和終端銷售價將交由市場決定，價格部門只對天然氣輸配價格進(jìn)行管制，這表明，即將推出的油氣體制改革方案，要在產(chǎn)業(yè)鏈體制改革方面與之相銜接，做出相應(yīng)的制度安排。

????日報(bào)：油氣領(lǐng)域國企占比很高，國企改革方案已經(jīng)下發(fā)，給人的印象是國企和油氣體制改革是油氣領(lǐng)域改革的兩條線，怎么協(xié)調(diào)？

????景春梅：油氣改革會促成全產(chǎn)業(yè)鏈開放。油氣體制改革和國企改革是條塊的結(jié)合。體制改革是縱向的，針對油氣產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)施上中下游改革。國企改革是橫向的，針對所有國有企業(yè)改革，不特定針對某個行業(yè)。油氣領(lǐng)域改革是條塊鏈接，改革要結(jié)合條條和塊塊。

????國企改革將國企劃分成商業(yè)類和公益類。國企占據(jù)油氣行業(yè)主導(dǎo)地位，油氣改革要尋找體制改革和國企改革的結(jié)合點(diǎn)。油氣體制改革方案和國企改革方案肯定會有協(xié)調(diào)。

????具體到油氣產(chǎn)業(yè)鏈，將區(qū)分不同環(huán)節(jié)的屬性。先界定產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的屬性，商業(yè)類還是公益類，然后確定相對應(yīng)的改革方向。待油氣體制改革方案出來后，對照國企改革方案，改革的坐標(biāo)會更加清晰。

????不能只有一家管網(wǎng)公司

????日報(bào)：油氣改革需要產(chǎn)業(yè)鏈并行推進(jìn)，但突破點(diǎn)是什么？

????景春梅：中游管網(wǎng)獨(dú)立應(yīng)是油氣體制改革的突破點(diǎn)，也是重中之重。只有管網(wǎng)獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)銷售和管道輸送業(yè)務(wù)的分離，才能從根本上剪斷氣源和管道業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)交易的“體制臍帶”，真正做到管網(wǎng)的第三方公平開放，同時，也才能為管輸成本的有效監(jiān)管和上下游價格的市場化形成創(chuàng)造條件。

????日報(bào)：組建獨(dú)立的國家管網(wǎng)公司也談?wù)摿撕芫?，管網(wǎng)公司獨(dú)立和加強(qiáng)監(jiān)管的關(guān)系如何？管網(wǎng)公司獨(dú)立會拖慢管道建設(shè)投資嗎？

????景春梅：能源局從2014年開始推廣管網(wǎng)第三方公平準(zhǔn)入，但在目前體制下，管網(wǎng)和氣源，甚至城市燃?xì)馔瑢僖患夜?，管道的輸送能力不足的情況下，管道公司代輸意愿不強(qiáng)。

????所以首先要推動管網(wǎng)公司獨(dú)立，不能既輸氣，又供氣，還經(jīng)營城市燃?xì)?，其他市場參與者很難與之公平競爭。但也不能只有一家國家管網(wǎng)公司，只有多家公司競爭，才能有管輸成本和運(yùn)營效率的比較，從而有利于降低我國油氣產(chǎn)品的價格。

????獨(dú)立的管網(wǎng)公司需要界定清楚主營業(yè)務(wù)，明確規(guī)定公司不能涉足的領(lǐng)域。就像上一輪電改一樣，要推進(jìn)主輔分離、剝離多種經(jīng)營的業(yè)務(wù)，呈現(xiàn)管網(wǎng)公司的核心業(yè)務(wù)，為核定管網(wǎng)真實(shí)成本創(chuàng)造條件。需要指出的是，一定要明確新成立的管網(wǎng)公司進(jìn)行網(wǎng)銷分離，不得經(jīng)營銷售業(yè)務(wù)，以上已經(jīng)提到，這是管網(wǎng)公平開放和理順價格機(jī)制的前提，也是國際慣例，在美歐等主要市場經(jīng)濟(jì)國家，都明確規(guī)定了管網(wǎng)公司不得從事天然氣銷售業(yè)務(wù)。

????我國管網(wǎng)里程并不算長，但管網(wǎng)獨(dú)立不會妨礙修建。很多企業(yè)想投資管網(wǎng)，但限于投資回報(bào)沒有明確預(yù)期，治理結(jié)構(gòu)上沒有合理的機(jī)制安排，都采取觀望態(tài)度。我國尚未進(jìn)入到油氣時代，特別是天然氣還將在我國的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整中擔(dān)當(dāng)重要角色，一旦預(yù)期明確，很多資本還是愿意跟進(jìn)的，管道建設(shè)速度不會受到影響。

????日報(bào)：對于獨(dú)立的管網(wǎng)公司，有什么看法？

????景春梅：管網(wǎng)公司需要從三個層面去認(rèn)識。首先不能只是一家管網(wǎng)公司，如果只有一家管網(wǎng)公司，相當(dāng)于現(xiàn)在的電網(wǎng)企業(yè)，無法形成有效的競爭，也會造成監(jiān)管難題。

????其次，要允許多家管網(wǎng)公司存在。管網(wǎng)具有自然壟斷屬性，多家管網(wǎng)公司不是鼓勵同一條線路修建多條平行管道，但鼓勵多家公司經(jīng)營不同線路，保證兩點(diǎn)之間只有一家公司，不同公司在輸送成本、管理效率間構(gòu)成競爭，從而推動管網(wǎng)公司降低成本、提高效率。從國外天然氣發(fā)展歷程看，有氣和氣競爭，同樣也有管道和管道競爭，例如目前美國和德國都是由多家管道公司從事管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)。

????第三，組建國家管網(wǎng)公司面臨省網(wǎng)公司處理難題。目前國內(nèi)管網(wǎng)有三級，國家、省網(wǎng)和城市管網(wǎng)。一些省市，省網(wǎng)力量強(qiáng)大，連中石油、中石化等都很難進(jìn)入。未來國家管網(wǎng)公司組建涉及省網(wǎng)公司處置，上劃給國家管網(wǎng)公司或下沉到城市燃?xì)夤芫W(wǎng)都面臨較大的利益調(diào)整。

????中國各省情況差別很大，我覺得應(yīng)該允許多元模式存在。

????國家管網(wǎng)公司組建后，燃?xì)夤竟芫W(wǎng)在各自區(qū)域也是“小壟斷”，且配售一體，未來看也要實(shí)行配售分離，管網(wǎng)只收取配氣費(fèi)。不過城市燃?xì)夤芫W(wǎng)都是各家燃?xì)夤窘ㄔO(shè)，權(quán)益清楚。未來主干管網(wǎng)，可以國有控股，引入社會資本做混合經(jīng)濟(jì)。