近日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》?！笆濉逼陂g，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個百分點以上，年均轉(zhuǎn)戶1300萬人以上。到2020年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%，各地區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距比2013年縮小2個百分點以上。

　　筆者認為，城鎮(zhèn)化的過程表現(xiàn)為農(nóng)村人口向城市集中，其中伴隨著大量農(nóng)業(yè)人口徹底擺脫土地束縛、離開農(nóng)業(yè)用地進入城市，也即“人地分離”。當前中國正在探索的，應(yīng)該是建立中國特色的“人地分離”模式。

　　在過去的改革開放三十年多中，我國采取了不完全的“人地分離”模式。在城鄉(xiāng)二元土地制度安排下，農(nóng)村居民由集體經(jīng)濟組織分配承包地和宅基地，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城就業(yè)生活的同時，還保留對農(nóng)村土地的各項權(quán)利。這種制度安排增加了發(fā)展“彈性”，避免了由于經(jīng)濟波動引起社會波動。最典型的是，2008年世界金融危機一度對我國城鎮(zhèn)就業(yè)帶來較大沖擊，大量農(nóng)民工選擇返回農(nóng)村而不是繼續(xù)集聚在城市，避免了失業(yè)引發(fā)社會矛盾的風(fēng)險。但這種制度安排也帶來了城市農(nóng)村“兩頭占地”問題，我國農(nóng)村人口顯著下降的同時農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模還在不斷增長，新世紀初的11年里，農(nóng)村人口減少1.33億人，但農(nóng)村居民點用地卻增加了3045萬畝，這與我國土地資源稀缺、環(huán)境承載能力不強的基本國情不符，也威脅到國家糧食安全甚至生態(tài)安全。

　　筆者認為，探索“人地分離”模式首先需要正視當前城鄉(xiāng)關(guān)系中出現(xiàn)的深刻變化，農(nóng)民的進城態(tài)度正由“花錢落戶城鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬邆錀l件但不愿在城鎮(zhèn)落戶”。在城鄉(xiāng)二元制度背景下，城鎮(zhèn)化帶來了農(nóng)村資產(chǎn)價值的快速提升、農(nóng)村生態(tài)價值進一步凸顯，再加上農(nóng)村各項公共服務(wù)和福利的快速提高，改變了城市長期處于綜合服務(wù)絕對優(yōu)勢的地位，城鄉(xiāng)間優(yōu)勢位差出現(xiàn)重大調(diào)整，一些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿以放棄土地等農(nóng)村權(quán)益為代價進城落戶。據(jù)國家發(fā)展改革委和全國總工會開展的問卷調(diào)查，怕失去在農(nóng)村的土地等權(quán)益是目前不愿意轉(zhuǎn)戶或態(tài)度不確定的首要因素。

　　實際上，從世界主要發(fā)達經(jīng)濟體看，城鎮(zhèn)化帶來土地增值并不是均勻分布，級差地租主要集中在大城市的周圍土地，多數(shù)農(nóng)村土地并不會大幅增值。土地級差地租固然會存在，但高度集聚在大城市周邊地區(qū)，在嚴格土地開發(fā)用途管制的情況下，大部分農(nóng)村地區(qū)土地價值很難迅速增長。

　　其次，探索中國特色的“人地分離”模式，核心是要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，時間上要統(tǒng)籌好盡快建立制度通道和在較長時期才能實現(xiàn)“分離”；動力上要統(tǒng)籌好政府、市場以及社會的力量，明確各自分工和角色。在進程上，要穩(wěn)妥有序推進。人口向城市集聚是一個長期歷史過程，“人地分離”要改變中國幾千年來形成的民眾心態(tài)，而且還將會對經(jīng)濟社會帶來重大影響，必須要有足夠的歷史耐心，決不能急于求成，更不能“一哄而上”。

　　第三，在機制上，要加快建立“人地分離”制度通道，為有意愿的人群提供便利和可能。這一通道需要兼容“分離”與“不分離”兩類機制。一方面，堅決維護進城落戶農(nóng)民農(nóng)村合法權(quán)益，加快推進農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，使得“人地關(guān)系”與“人戶關(guān)系”脫鉤，不以退出農(nóng)村權(quán)益作為進城落戶的前提，更不能將退出農(nóng)村權(quán)益作為進城落戶的后果，并盡快以法律和制度的形式確定下來。另一方面，建立進城落戶農(nóng)民農(nóng)村權(quán)益自愿有償退出機制，包括宅基地使用權(quán)、土地承包權(quán)、集體收益分配權(quán)。有的地方實踐表明，每年大約會有8%至10%的進城落戶農(nóng)民自愿選擇有償退出農(nóng)村權(quán)益，如果全國每年有1000萬左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，則有80至100萬左右的有退出意愿，必須要有“人地分離”的制度供給。

　　在動力選擇上，要采取市場化和更好發(fā)揮政府作用相結(jié)合的方式。通過股份化、市場化等方式可以解決多數(shù)地區(qū)的土地承包權(quán)和集體收益分配權(quán)問題，但宅基地使用權(quán)問題退出更加復(fù)雜，要推動政府和市場“兩只手”密切合作，還需要發(fā)揮好社會、文化等多方面的力量。對于宅基地退出，一些地區(qū)已開始了有益的探索和嘗試，以尊重農(nóng)民自主選擇權(quán)力為前提，以政府和集體經(jīng)濟組織為媒介，以市場化退出為主要形式，通過有效的要素交易市場形成較為準確的價格信號，變“資產(chǎn)”為“資本”“股權(quán)”，增強了農(nóng)民“帶資進城”“帶權(quán)進城”能力。