2013年以來，我國出現(xiàn)了大面積和多行業(yè)的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)增速大幅度放緩，導(dǎo)致難以通過新增需求消化過剩產(chǎn)能。產(chǎn)能過剩引發(fā)投資效率持續(xù)走低，成為制約我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要問題。中央對此高度重視，近幾年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議都將化解產(chǎn)能過剩作為經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)之一，國務(wù)院專門制定了《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，做出了部署要求，各部門和地方政府制定了相應(yīng)的配套政策，推動了化解產(chǎn)能過剩工作的開展，取得了積極進(jìn)展。不過，我們在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，本輪產(chǎn)能過剩具有范圍廣、程度深、延續(xù)時間長和化解難度大的新特點，當(dāng)前在化解產(chǎn)能過剩過程中仍存在一些亟須解決的問題。

　　當(dāng)前在化解產(chǎn)能過剩過程中亟須解決的問題

　　(一)政策執(zhí)行中存在一刀切的問題

　　當(dāng)前產(chǎn)能過剩的總體表現(xiàn)是不少行業(yè)的產(chǎn)能利用率非常低，部分行業(yè)的產(chǎn)能利用率不到75%。但產(chǎn)能過剩行業(yè)存在結(jié)構(gòu)性問題，同質(zhì)化程度高的重化工業(yè)產(chǎn)品和低端產(chǎn)品的供給嚴(yán)重大于需求，而與此同時，一些中高端產(chǎn)品、差異化程度高的產(chǎn)品有效供給不足，供不應(yīng)求。比如，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的鋼鐵行業(yè)面臨著低端供給過剩和高端供給嚴(yán)重不足的結(jié)構(gòu)性問題。根據(jù)海關(guān)總署統(tǒng)計，2015年，我國厚鋼板、中板、冷軋薄板、特厚板進(jìn)口仍然持續(xù)增長，分別同比增長18.5%、6.9%、4.5%和3.2%。這些進(jìn)口鋼材品種主要用于大型及超大型變壓器、高檔汽車、高檔家電、風(fēng)電、核電等領(lǐng)域。《指導(dǎo)意見》明確提出：“落實有保有控的金融政策。對產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)實施有針對性的信貸指導(dǎo)政策，加強(qiáng)和改進(jìn)信貸管理。鼓勵商業(yè)銀行按照風(fēng)險可控和商業(yè)可持續(xù)原則，加大對產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)企業(yè)兼并重組整合過剩產(chǎn)能、轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)改造和向境外轉(zhuǎn)移產(chǎn)能、開拓市場的信貸支持?！痹谡邎?zhí)行中，商業(yè)銀行往往采取“一刀切”的辦法，對鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)企業(yè)的信貸支持一律收緊，致使這些行業(yè)內(nèi)一些技術(shù)先進(jìn)、市場前景較好的中高端產(chǎn)品和項目也面臨融資難、融資貴的問題，嚴(yán)重制約了行業(yè)競爭力的提升。

　　(二)淘汰落后產(chǎn)能中存在政策落實不到位的情況

　　中央和地方政府都制定了化解產(chǎn)能過剩的政策與推進(jìn)方案，但在具體落實過程中，仍然存在著落實不到位的問題，影響了政策的實施效果。在調(diào)研中一些部門反映，淘汰落后產(chǎn)能中存在產(chǎn)能消除不徹底的問題，一些已經(jīng)被淘汰的落后產(chǎn)能，在產(chǎn)品價格反彈時又恢復(fù)生產(chǎn)，這種情況擾亂了化解產(chǎn)能過剩工作的推進(jìn)。另外，《指導(dǎo)意見》明確提出，通過推進(jìn)企業(yè)兼并重組的方式來化解產(chǎn)能過剩，但也有一些部門反映，一些企業(yè)的兼并重組僅僅是將原有產(chǎn)能進(jìn)行疊加，并沒有貫徹《指導(dǎo)意見》提出的支持兼并重組企業(yè)整合內(nèi)部資源，優(yōu)化技術(shù)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，壓縮過剩產(chǎn)能的要求，未進(jìn)行真正的技術(shù)和管理整合，致使總體技術(shù)和管理水平并沒有提升，對化解產(chǎn)能過剩的實質(zhì)意義并不大。

　　(三)職工分流安置方面的政策仍需進(jìn)一步細(xì)化

　　在化解產(chǎn)能過剩過程中，一些企業(yè)面臨著較大的職工分流安置壓力，若職工安置不合理將會嚴(yán)重影響社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。調(diào)研中一些企業(yè)反映，一是各產(chǎn)能過剩行業(yè)面臨的就業(yè)壓力有所不同。如煤炭行業(yè)，相較于鋼鐵行業(yè)，職工文化水平普遍偏低，再就業(yè)的壓力就會更大。二是不同區(qū)域面臨的就業(yè)壓力也不相同。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，同樣一家企業(yè)，不同區(qū)域的分支機(jī)構(gòu)在進(jìn)行員工調(diào)整時，員工面臨的就業(yè)壓力差異較大，在東部沿海等就業(yè)機(jī)會較多的地區(qū)，員工的接受程度相對較高，帶來的社會影響相對較小，而在一些就業(yè)機(jī)會較少的地區(qū)，帶來的社會影響相對較大。三是產(chǎn)能過剩行業(yè)內(nèi)不同企業(yè)面臨著不同的就業(yè)壓力。產(chǎn)能過剩行業(yè)內(nèi)不同企業(yè)的經(jīng)營狀況差異較大，一些企業(yè)成為僵尸企業(yè)，瀕臨破產(chǎn)清算，職工面臨的是重新?lián)駱I(yè)的壓力;一些企業(yè)目前處于調(diào)整期，效益下滑但仍保持微利狀態(tài)，未來仍有一定的發(fā)展前景，職工面臨的是工資福利暫時降低或職業(yè)技能需要提升的問題。為妥善做好產(chǎn)能過剩行業(yè)職工的分流安置工作，還需針對上述實際情況進(jìn)一步細(xì)化職工分流安置政策。

　　深入推進(jìn)化解產(chǎn)能過剩工作的幾點政策建議

　　針對當(dāng)前在化解產(chǎn)能過剩過程中亟須解決的問題，建議重視下述方面的工作，深入推進(jìn)化解產(chǎn)能過剩工作。

　　(一)完善差別化政策，解決好化解產(chǎn)能過剩與培育產(chǎn)業(yè)競爭力并舉的問題

　　一是不斷完善當(dāng)前的支持政策，加強(qiáng)對產(chǎn)能過剩行業(yè)內(nèi)技術(shù)先進(jìn)、市場前景較好的中高端產(chǎn)品和項目的差別化支持，促進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級?？山Y(jié)合一些產(chǎn)能過剩行業(yè)的產(chǎn)品進(jìn)口情況，制定盡可能詳細(xì)的中高端產(chǎn)品和項目指導(dǎo)目錄，為商業(yè)銀行等相關(guān)機(jī)構(gòu)提供參考。二是引導(dǎo)商業(yè)銀行落實《指導(dǎo)意見》提出的要求，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)信貸管理，有保有控，加大對嚴(yán)重產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)兼并重組、整合過剩產(chǎn)能、轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的信貸支持，同時強(qiáng)化對資金流向的監(jiān)管，避免出現(xiàn)資金被挪用的情況。三是通過科研基金資助、信貸貼息、個別行業(yè)稅收優(yōu)惠等多種手段，加大財政資金對這些過剩行業(yè)中前沿技術(shù)研發(fā)生產(chǎn)的支持力度。

　　(二)加強(qiáng)市場監(jiān)管，防止已被淘汰的落后產(chǎn)能死灰復(fù)燃

　　化解產(chǎn)能過剩涉及多個監(jiān)管部門，需要發(fā)改、工信、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、安全、工商等多個部門密切協(xié)調(diào)和通力合作，并綜合使用價格、財稅、行業(yè)規(guī)范條件、環(huán)保質(zhì)量等多種政策措施進(jìn)一步加強(qiáng)市場監(jiān)管。一是對已被淘汰的落后產(chǎn)能，必須注銷相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)許可證，在條件允許的情況下，盡快消除設(shè)備的生產(chǎn)能力，嚴(yán)厲打擊無證生產(chǎn)等違法行為，防止已被淘汰的落后產(chǎn)能死灰復(fù)燃。二是通過進(jìn)一步優(yōu)化兼并重組環(huán)境，特別是消除企業(yè)間跨地區(qū)、跨所有制兼并重組的制度障礙，加大財政資金投入，落實和完善稅收政策，鼓勵產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)開展兼并重組，提高產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)內(nèi)部調(diào)整和化解產(chǎn)能過剩的積極性和能力。對于開展兼并重組的企業(yè)，監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)對技術(shù)整合方面的檢查，強(qiáng)化對污染物排放、能耗等方面的執(zhí)法檢查，切實實現(xiàn)通過兼并重組淘汰落后產(chǎn)能的目標(biāo)。三是加大化解產(chǎn)能過剩信息公開力度，設(shè)立舉報電話等監(jiān)督平臺，接受社會的公開監(jiān)督。四是加強(qiáng)化解產(chǎn)能過剩監(jiān)督考核，建立責(zé)任追究機(jī)制。

　　(三)制定更加細(xì)化完善的政策，妥善做好職工分流安置工作

　　妥善做好嚴(yán)重產(chǎn)能過剩行業(yè)職工分流安置工作，一是結(jié)合不同的行業(yè)要求、區(qū)域特點，充分評估處置僵尸企業(yè)，化解產(chǎn)能過剩過程中的就業(yè)影響力，根據(jù)就業(yè)影響力的不同，制定不同的實施方案。二是根據(jù)產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)發(fā)展的具體情況，采取差別化政策，提升財政專項獎補資金的使用效率。2016年政府工作報告已經(jīng)明確指出，中央財政安排1000億元專項獎補資金，重點用于職工分流安置。在具體實施過程中，對發(fā)展空間不大或瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)，可強(qiáng)化社會保障接續(xù)工作以及最低生活保障方面的制度安排，并加強(qiáng)對職工再就業(yè)技能的培訓(xùn);對一些經(jīng)營暫時較為困難、未來仍有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)，可強(qiáng)化穩(wěn)崗補貼方面的制度安排，幫助企業(yè)平穩(wěn)渡過難關(guān)。三是加大失業(yè)保險等保障資金對于產(chǎn)能過剩企業(yè)失業(yè)職工的支持，有效發(fā)揮社保的兜底作用。(作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心)