2016年10月30日，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，這部文件的出臺(tái)具有重大意義，讓農(nóng)民心里更踏實(shí)，對(duì)未來(lái)充滿信心。

　　“三權(quán)分置”給農(nóng)民吃一顆定心丸

　　“三權(quán)分置”這個(gè)概念，是習(xí)近平總書(shū)記在2013年12月中央農(nóng)村工作會(huì)議上提出來(lái)的。2016年4月25日他在安徽小崗村農(nóng)村改革座談會(huì)上又做了深刻闡述。《意見(jiàn)》提出，我們把經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包權(quán)里分離出來(lái)，允許經(jīng)營(yíng)權(quán)自由地流轉(zhuǎn)。此舉正是順應(yīng)農(nóng)民要求保留承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿。它的深刻之處在于把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)單獨(dú)拿出來(lái)，并且把道理跟農(nóng)民講清楚了：經(jīng)營(yíng)權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，承包權(quán)長(zhǎng)久不變。承包的土地流轉(zhuǎn)出去后，流出去的只是經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民依然是承包的主體，承包權(quán)不會(huì)丟掉。這樣一來(lái)，解除了農(nóng)民的后顧之憂，給農(nóng)民吃了一顆大的定心丸。為什么說(shuō)“三權(quán)分置”是重大制度創(chuàng)新?因?yàn)檫^(guò)去，我們的農(nóng)村土地改革實(shí)行集體的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分置”。但在實(shí)踐中，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)早已形成事實(shí)，只是在政策上、理論上沒(méi)有加以概括。因此這次也旨在進(jìn)一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

　　推出“三權(quán)分置”，是歷史的必然。當(dāng)前，整個(gè)經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)力是推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，既然有別的工作收益比農(nóng)業(yè)高，自然會(huì)出現(xiàn)土地閑置的情況。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在全國(guó)農(nóng)村流轉(zhuǎn)的土地面積已經(jīng)占到農(nóng)戶總承包面積的1/3，這個(gè)速度不算慢。全國(guó)有2億3000萬(wàn)的承包農(nóng)戶，現(xiàn)在有6800萬(wàn)戶農(nóng)民或多或少地流轉(zhuǎn)了土地，有的全部流轉(zhuǎn)，有的流轉(zhuǎn)了一部分，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶已占承包農(nóng)戶的30%。

　　從1978年農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制至今，已經(jīng)第39個(gè)年頭了。上世紀(jì)中央指導(dǎo)農(nóng)村改革發(fā)了五個(gè)“一號(hào)文件”，其中1984年的“一號(hào)文件”，提出土地承包期一般應(yīng)在15年以上，鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中。雖然當(dāng)時(shí)沒(méi)有正式提出流轉(zhuǎn)，其實(shí)就是流轉(zhuǎn)。那次文件只講了土地的所有權(quán)是集體的，農(nóng)民家庭可以承包，自己種或者給別人種。因?yàn)橛辛诉@個(gè)制度，農(nóng)民就可以出去打工，地給別人種。至于地是出租還是轉(zhuǎn)讓?文件沒(méi)講清楚。里面涉及的一些法理、政策，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)上法學(xué)上用的概念，都沒(méi)點(diǎn)出來(lái)。1993年11月中央發(fā)布了《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》的文件，提出：“為穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)30年不變。”之前15年土地就在流轉(zhuǎn)，再延長(zhǎng)30年肯定還有流轉(zhuǎn)，所以就加上了“少數(shù)二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，大部分勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并有穩(wěn)定收入的地方，可以從實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，對(duì)承包土地作必要調(diào)整，實(shí)行適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。在這個(gè)過(guò)程中，改革開(kāi)放不斷推進(jìn)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)分工和社會(huì)流動(dòng)加速，農(nóng)民開(kāi)始流動(dòng)，有到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的，有出去當(dāng)個(gè)體戶的，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象明顯增加。

　　《意見(jiàn)》出臺(tái)，是想讓農(nóng)民心里踏實(shí)。我們接下來(lái)要研究的就是怎樣才能給農(nóng)民一個(gè)不動(dòng)搖的信心。習(xí)近平總書(shū)記講：要順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。我理解，眼下最緊迫的是要弄清楚經(jīng)營(yíng)權(quán)是一個(gè)什么屬性的權(quán)利，把這個(gè)問(wèn)題從理論、政策和法理上講清楚，成為一個(gè)長(zhǎng)久的制度執(zhí)行?！叭龣?quán)分置”作為一項(xiàng)重大體制改革提出來(lái)，核心是農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)怎么定性，它是屬于物權(quán)還是債權(quán)?確定下來(lái)后，才能有條不紊地推進(jìn)。因?yàn)椋瑐鶛?quán)和物權(quán)最大的區(qū)別是，《合同法》規(guī)定，租賃期限不得超過(guò)20年。而《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，耕地的承包期為30年，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)《合同法》規(guī)定物權(quán)的租賃期限了;從法理上講，債權(quán)不允許再次出租或抵押，而物權(quán)就可以。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)到底是債權(quán)還是物權(quán)，還需要全國(guó)人大常委會(huì)研究討論。現(xiàn)在還有一種流行的說(shuō)法，說(shuō)債權(quán)可以物權(quán)化?！氨M管你是租我的地，那期限可不可以突破二十年，可不可以拿去抵押?”我覺(jué)得這都是需要在法律上討論清楚的問(wèn)題。

　　適時(shí)適度調(diào)整糧食政策

　　中央的方針很明確，“十三五”期間我們不追求糧食連續(xù)增產(chǎn)，2016年已經(jīng)在主動(dòng)調(diào)節(jié)糧食產(chǎn)量，因此沒(méi)有出現(xiàn)“十三連增”。眾所周知，目前糧食問(wèn)題主要不在于數(shù)量多少，而在于結(jié)構(gòu)性矛盾。雖然實(shí)現(xiàn)了“十二連增”，糧食缺口還有500億斤，但進(jìn)口了2500億斤，僅大豆就進(jìn)口1600億斤，說(shuō)明其他糧食品種在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)是有過(guò)剩的。正如米不能代替面，一旦生產(chǎn)的品種結(jié)構(gòu)不是市場(chǎng)所需要的，就會(huì)出現(xiàn)這個(gè)局面。

　　2016年“一號(hào)文件”提出，按照市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)玉米收儲(chǔ)制度改革，在使玉米價(jià)格反映市場(chǎng)供求關(guān)系的同時(shí)，綜合考慮農(nóng)民合理收益、財(cái)政承受能力、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展等因素，建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。要求農(nóng)民按照市場(chǎng)要求進(jìn)行生產(chǎn)，大的指揮杠桿就是市場(chǎng)，因此糧食產(chǎn)量肯定也會(huì)降下來(lái)。但這種調(diào)整也不能太傷著農(nóng)民。這個(gè)度怎么把握?我自己理解，是要做到適時(shí)適度。好的政策也應(yīng)該隨時(shí)隨地根據(jù)實(shí)際變化來(lái)調(diào)整。以前的糧食政策沿用了12年，解決了過(guò)去存在的很多問(wèn)題，但由于沒(méi)有及時(shí)調(diào)整，也帶來(lái)了新的矛盾和問(wèn)題。

　　我們?cè)羞^(guò)比較大的教訓(xùn)。1999年到2003年糧食產(chǎn)量連減五年，一直到2008年才再次超過(guò)1998年。國(guó)家要保護(hù)好農(nóng)民的利益，避免這樣的事情重復(fù)發(fā)生。2016年減產(chǎn)一點(diǎn)兒沒(méi)事，糧庫(kù)里還有糧食，只要當(dāng)有需要的時(shí)候，馬上能生產(chǎn)出來(lái)就行。因此，適時(shí)適度的糧食政策改革非常有必要。

　　實(shí)際上，中國(guó)古代的糧食調(diào)節(jié)制度建設(shè)就很先進(jìn)。自漢代起，我們就有糧食糴糶制度，這是政府官倉(cāng)的一種對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控行為。糧食多了就糴入儲(chǔ)存著，糧食少了就糶出。這個(gè)制度在公元前476年李悝推行的“平糴法”的糧食調(diào)控制度就很健全了。對(duì)于這個(gè)制度，當(dāng)時(shí)的政治家、思想家們褒貶不一。因?yàn)榧e糶會(huì)帶來(lái)官員權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)，從而滋生腐敗，但沒(méi)有糧食糴糶制度的話，市場(chǎng)也無(wú)更好的應(yīng)對(duì)之策。我舉這個(gè)例子是想說(shuō)明，要制訂出一個(gè)好的政策真的不容易。

　　期待有那么一天，當(dāng)各種不同職業(yè)的人聚集在一起的時(shí)候，農(nóng)民可以隨意、自豪地自我介紹說(shuō)，“大家好，我是一個(gè)農(nóng)民。”我想，未來(lái)的農(nóng)業(yè)是可以制造出這樣的農(nóng)民的：他們生活體面、充滿尊嚴(yán)、沒(méi)有自卑感。