2016年2月，習(xí)近平總書記對(duì)深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出重要指示：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)一定要站在新起點(diǎn)，以人的城鎮(zhèn)化為核心，堅(jiān)持以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為引領(lǐng)，更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。未來5～10年,我國(guó)將進(jìn)入人口城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。提高人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量，釋放人口城鎮(zhèn)化潛力，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展，關(guān)鍵在于創(chuàng)新以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制。

　　以人為核心的城鎮(zhèn)化是我國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展的“最大紅利”

　　實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。習(xí)近平總書記曾在山東調(diào)研時(shí)指出，“城鎮(zhèn)化不是土地城鎮(zhèn)化，而是人口城鎮(zhèn)化。”以人為核心的城鎮(zhèn)化，首要任務(wù)是推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化。面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，加快以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，將釋放出新的發(fā)展紅利，不僅有利于拉動(dòng)消費(fèi)，還有利于拓寬投資空間。

　　1、人口城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大優(yōu)勢(shì)。

　　首先，人口城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大投資的重要載體。2020年，實(shí)現(xiàn)戶籍人口城鎮(zhèn)化率由2016年的41.2%提高至45%～50%，將新增城鎮(zhèn)戶籍人口1.2億左右，按農(nóng)民工市民化人均10萬元的固定資產(chǎn)投資估算，將直接帶動(dòng)12萬億元左右的投資需求。另外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加快，將為化解鋼鐵等產(chǎn)能過剩找到一條新路。據(jù)測(cè)算，供水、道路、電力、通信等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，需要投入的資金約為3.4萬億元。其次，人口城鎮(zhèn)化將帶來巨大的消費(fèi)需求。2015年，我國(guó)農(nóng)村居民消費(fèi)水平僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民的35.6%，三個(gè)農(nóng)村居民消費(fèi)只相當(dāng)于一個(gè)城鎮(zhèn)居民消費(fèi)。到2020年，加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度、戶籍制度、基本公共服務(wù)制度“三大改革”，城鎮(zhèn)新增的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將帶來2.2萬億元左右的新增消費(fèi)規(guī)模。

　　2、人口城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含著巨大的人口紅利。

　　目前，我國(guó)人口紅利正在遞減，外出農(nóng)民工人數(shù)增長(zhǎng)率已從2010年的5.5%下降至2015年的0.4%。打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以人口城鎮(zhèn)化推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)農(nóng)民工市民化，將明顯增加城鎮(zhèn)勞動(dòng)力供給，并由此延長(zhǎng)人口紅利期。

　　3、人口城鎮(zhèn)化將顯著提高全要素生產(chǎn)率。

　　根據(jù)《2015年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2015年，我國(guó)農(nóng)民工接受高中及以上教育的數(shù)量占比25.2%。加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)民工尤其是“80后”、“90后”等新生代農(nóng)民工受教育程度和技能水平，人口紅利將轉(zhuǎn)型升級(jí)為人力資源紅利，由此推動(dòng)全要素生產(chǎn)率的提高。

　　以人為核心推進(jìn)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型

　　2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，粗放擴(kuò)張、人地失衡、舉債度日、破壞環(huán)境的老路不能再走了，也走不通了。“十三五”是實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)段，需要按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享的五大發(fā)展理念，加快推進(jìn)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。

　　1、人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間巨大。

　　目前，戶籍人口城鎮(zhèn)化率偏低是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的突出矛盾，它與全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)不相適應(yīng)。2016年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為41.2%，遠(yuǎn)低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策與體制掣肘，通過深化戶籍制度改革、加快推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，未來5年常住人口城鎮(zhèn)化率有可能以每年2個(gè)百分點(diǎn)左右的速度提升。到2020年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率有可能達(dá)到65%左右。與此同時(shí)，戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到50%左右。

　　2、讓農(nóng)民工成為歷史。

　　2015年2月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化?！鞭r(nóng)民工市民化是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的核心。到2020年“讓農(nóng)民工成為歷史”，這不僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是個(gè)重大的社會(huì)問題。總的來看，2020年有條件、有必要讓“農(nóng)民工”這個(gè)不合理的稱謂退出歷史舞臺(tái)。首先，農(nóng)民工的結(jié)構(gòu)發(fā)生重要變化，“十三五”深化戶籍制度改革的重要目標(biāo)就是要讓農(nóng)民工成為歷史。隨著80后、90后成為農(nóng)民工的主體，他們中的多數(shù)人已經(jīng)扎根于城市，很難再回到農(nóng)村。目前，我國(guó)半工半耕戶占70%。2015年，“80后”、“90后”農(nóng)民工占農(nóng)民工總?cè)藬?shù)的比重已達(dá)55.2%。有調(diào)查表明，新生代農(nóng)民工沒有從事過農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的比例高達(dá)85%。農(nóng)民工主體結(jié)構(gòu)的變化、農(nóng)民需求結(jié)構(gòu)變化決定了農(nóng)民工市民化很難再往后推10年。為此，到2020年，要將常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距縮小到10%左右。對(duì)于山東、江蘇、吉林、黑龍江、青海、寧夏等省份，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距已在10%左右，可以相應(yīng)加快戶籍人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。對(duì)于二者差距較大的地區(qū)，可以設(shè)置緩沖時(shí)間和采取過渡性辦法。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要流入地，縮小常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距難度較大。對(duì)此，建議先實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展，逐步消化存量，優(yōu)先將有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、連續(xù)居住多年和參加當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障的農(nóng)民工群體實(shí)現(xiàn)市民化。對(duì)于流動(dòng)性大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，將其納入流動(dòng)人口管理。

　　3、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

　　2015年，我國(guó)農(nóng)民工“五險(xiǎn)一金”的參保率分別為：工傷保險(xiǎn)26.2%、醫(yī)療保險(xiǎn)17.6%、養(yǎng)老保險(xiǎn)16.7%、失業(yè)保險(xiǎn)10.5%、生育保險(xiǎn)7.8%、住房公積金5.5%，這與城鎮(zhèn)職工之間存在著明顯的差距?！笆濉?，以提高農(nóng)民工社會(huì)保障參保率為重點(diǎn)，讓有穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等地享受教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療、住房等方面的基本公共服務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。與此同時(shí)，要把進(jìn)城落戶農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系。例如，將符合條件的外來務(wù)工人員納入各級(jí)政府公共租賃住房保障范圍，對(duì)招用農(nóng)民工比較多的企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下，可以考慮出臺(tái)政策鼓勵(lì)支持企業(yè)在依法取得的土地上建設(shè)農(nóng)民工的宿舍樓。

　　4、基本實(shí)現(xiàn)“四個(gè)融入”。

　　習(xí)近平總書記曾指出，兩億多進(jìn)城農(nóng)民工和其他常住人口還沒有完全融入城市，沒有享受同城市居民完全平等的公共服務(wù)和市民權(quán)利，“玻璃門”現(xiàn)象較為普遍。農(nóng)民工市民化就是要逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城市居民身份統(tǒng)一、權(quán)利一致、地位平等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工及其家屬生活方式、消費(fèi)方式的市民化，最終使農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)成為新市民，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工“上崗有培訓(xùn)、勞動(dòng)有合同、子女有教育、生活有改善、政治有參與、維權(quán)有渠道、生活有尊嚴(yán)”，有效促進(jìn)農(nóng)民工及其家屬“個(gè)人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)”。

　　讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度退出歷史舞臺(tái)

　　2014年6月中央深改組第三次會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化重要的環(huán)節(jié)在戶籍制度，加快戶籍制度改革，是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項(xiàng)重大舉措?！钡?020年，實(shí)現(xiàn)“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”、“實(shí)施居住證制度，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”的目標(biāo)，關(guān)鍵在于深化戶籍制度改革，讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度退出歷史舞臺(tái)。總的看，讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度成為歷史的時(shí)機(jī)條件成熟；與農(nóng)村土地制度三權(quán)分置改革相結(jié)合深化戶籍制度改革面臨重要機(jī)遇。

　　1、把2020年作為讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度退出歷史的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

　　近年來，盡管國(guó)家出臺(tái)了一系列文件推進(jìn)戶籍制度改革，但總的看，并未明確“以全面實(shí)行居住證制度取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度”的改革目標(biāo)。建議盡快明確，2020年全面取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度。要著力推進(jìn)居住證制度取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度進(jìn)程和省際居住證制度的相互銜接，到2020年基本建立以身份證號(hào)為唯一標(biāo)識(shí)、全國(guó)統(tǒng)一的居住證制度，并使人口城鎮(zhèn)化率（即居住證率）達(dá)到50%以上，由此基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局。為此，要盡快制定并實(shí)施“廢除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，全面實(shí)行居住證制度”的具體行動(dòng)方案，并強(qiáng)化督查督辦工作，使這項(xiàng)歷史性的重大改革落實(shí)、落地。

　　2、統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理制度改革。

　　與居住證制度相適應(yīng)，重在實(shí)現(xiàn)人口管理的三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是由對(duì)人口的控制向?qū)θ丝诘姆?wù)與管理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的精細(xì)化管理和服務(wù)；二是按照“擴(kuò)大覆蓋范圍、降低申領(lǐng)門檻、提高服務(wù)水平、完善技術(shù)手段、推進(jìn)制度并軌”的基本思路，實(shí)現(xiàn)由城鄉(xiāng)二元戶籍制度向居住證制度的轉(zhuǎn)變；三是由治安部門的管理向人口服務(wù)部門的管理轉(zhuǎn)變，探索建立多方面共同參與的人口綜合服務(wù)管理系統(tǒng)。

　　3、強(qiáng)化各級(jí)政府在基本公共服務(wù)上的責(zé)任分工。

　　首先，強(qiáng)化中央政府在基本社會(huì)保障服務(wù)中的責(zé)任。由中央統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，尤其是規(guī)范中央和省級(jí)政府在養(yǎng)老保障、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)中的責(zé)任。第二，進(jìn)一步細(xì)化中央和省級(jí)政府的服務(wù)范圍、支出比例、管理權(quán)限等，按照受益范圍確定支出責(zé)任分擔(dān)比例。針對(duì)流入地和流出地義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)銜接困難的問題，對(duì)義務(wù)教育實(shí)行全國(guó)通用的教育券制度，盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的異地高考方案。第三，以流動(dòng)人口變動(dòng)為基礎(chǔ)，建立財(cái)力與事權(quán)動(dòng)態(tài)匹配的財(cái)稅體制。完善中央轉(zhuǎn)移支付制度，保障流入地的財(cái)力。建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

　　全面落實(shí)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

　　中共十八屆三中全會(huì)《決定》提出的“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，最大的紅利是盤活農(nóng)村土地資源，這將為國(guó)內(nèi)充裕資本找到新的投資空間，形成“三農(nóng)”發(fā)展的巨大新動(dòng)能。從現(xiàn)實(shí)需求看，盤活農(nóng)村土地資源既有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，又有利于釋放人口城鎮(zhèn)化的巨大內(nèi)需潛力。

　　1、賦予農(nóng)民土地承包使用權(quán)的完整產(chǎn)權(quán)。

　　首先，從目前的現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)民土地承包使用權(quán)限于集體成員內(nèi)流轉(zhuǎn)，土地價(jià)格不可能反映均衡市場(chǎng)價(jià)。集體成員賣者多，買者少，出價(jià)能力有限，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，交易范圍越小，成交價(jià)偏離均衡價(jià)越遠(yuǎn)，賣出農(nóng)民使用財(cái)產(chǎn)利益受到損害。其次，農(nóng)民土地承包使用權(quán)限于集體成員內(nèi)流轉(zhuǎn)，容易形成新的“地主”。限定交易范圍，壓低交易價(jià)格，農(nóng)民承包土地容易向少數(shù)農(nóng)村有錢人甚至村霸等勢(shì)力低價(jià)集中。第三，擴(kuò)大農(nóng)民土地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。建議按照中共十八屆三中全會(huì)提出的“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的精神，在嚴(yán)格農(nóng)村土地用途管制和規(guī)劃限制的前提下，擴(kuò)大農(nóng)民土地承包使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，簡(jiǎn)化農(nóng)民土地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序，使農(nóng)村土地承包人可依法自主決定土地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)。第四，從法律上賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。建議修改《土地管理法》：賦予農(nóng)民土地使用權(quán)人的土地用益物權(quán)，使其擁有對(duì)土地使用權(quán)依法享有占有、使用、收益的權(quán)利；突破土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年的限制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。

　　2、賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)的完整產(chǎn)權(quán)。

　　首先，農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)的缺失使得多數(shù)農(nóng)民利益受損。按照現(xiàn)有“一戶一宅”、農(nóng)民宅基地只能在本集體內(nèi)轉(zhuǎn)讓的政策規(guī)定，實(shí)質(zhì)上縮小了需求范圍，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地及其住房的市場(chǎng)價(jià)值，也是當(dāng)前我國(guó)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格居高不下的重要原因之一。其次，要做實(shí)農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)。中共十八屆三中全會(huì)提出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”。按照這一要求，需要做實(shí)農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)這個(gè)用益物權(quán)，從法律上賦予農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)，賦予其占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等在內(nèi)的完整權(quán)利。放寬農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)的限制條件，允許農(nóng)房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，并允許因房地不可分離、隨房屋流轉(zhuǎn)而必然產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地的所有者，可向購(gòu)買農(nóng)房、從而購(gòu)買了宅基地使用權(quán)的人收取一定的集體土地使用權(quán)有償使用費(fèi)。

　　3、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場(chǎng)。

　　首先，建立兩種所有制土地“同地同價(jià)同權(quán)利”的平等制度。賦予集體所有土地與國(guó)有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)，對(duì)兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù)，實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地同權(quán)。其次，打破地方政府行政獨(dú)家壟斷供地的格局。盡快建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體平等，讓市場(chǎng)供求關(guān)系決定價(jià)格形成，實(shí)現(xiàn)同一交易平臺(tái)、不同主體平等供地的局面。第三，簡(jiǎn)化農(nóng)民土地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序。建議修改《土地管理法》第十四條規(guī)定，允許農(nóng)村土地承包人依法自主決定土地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)，以提高農(nóng)民土地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)的便利性。

　　4、統(tǒng)籌推動(dòng)土地制度和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化改革。

　　按照中共十八大的要求，到2020年總體實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，不能只是城里人的均等化，更要使農(nóng)村人享受到與城里人均等化的基本公共服務(wù)。就是說，要實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一、底線大致公平的公共服務(wù)均等化。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵在于落實(shí)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，尤其是落實(shí)農(nóng)民宅基地完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)。由此，將明顯增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的能力，為總體實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)一提供重要條件。

　　習(xí)近平總書記曾在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上指出，“在我們這樣一個(gè)擁有十三億多人口的發(fā)展中大國(guó)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，在人類發(fā)展史上沒有先例?！蔽覈?guó)是一個(gè)人口大國(guó)，是一個(gè)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的大國(guó)，如何走出一條人與自然和諧發(fā)展的道路，是擺在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重大課題。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵路口，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出了設(shè)立雄安新區(qū)這一重大的歷史性戰(zhàn)略選擇，探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的新模式，謀求區(qū)域發(fā)展的新路子，打造經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新的增長(zhǎng)極。這不僅是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化重大舉措，也是落實(shí)以人民為中心的發(fā)展理念的重大實(shí)踐。

　　（作者為中國(guó)〈海南〉改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)）