日前發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化報告2016》(以下簡稱《報告》)顯示，城市群已經(jīng)成為我國城鎮(zhèn)化的主要載體。然而，城市群作為新的地域單元，人口不斷聚集、經(jīng)濟快速發(fā)展、資源消耗加大、社會管理要求增高，導(dǎo)致資源環(huán)境承載力逼近底線，產(chǎn)生了交通擁堵、生態(tài)環(huán)境惡化、資源緊張等區(qū)域“城市病”問題。

　　那么，城市群發(fā)展該保持怎樣的速度?過慢，會限制城市化與經(jīng)濟發(fā)展，導(dǎo)致經(jīng)濟非農(nóng)化程度低，城鎮(zhèn)建設(shè)滯后等問題;過快，則會超出生態(tài)環(huán)境和資源承載能力，引發(fā)一系列環(huán)境問題。

　　記者先后采訪了多位相關(guān)部委部門負(fù)責(zé)人和業(yè)內(nèi)專家，在他們看來，應(yīng)該根據(jù)城市群發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境問題，選擇與生態(tài)環(huán)境容量相適應(yīng)的健康城市群發(fā)展模式。具體來說，城市群建設(shè)應(yīng)把握一個“適度”原則：適度的城市群發(fā)展速度、適度的城市群建設(shè)規(guī)模、適度的城市集聚程度。

　　關(guān)注一：把握好發(fā)展速度

　　重點關(guān)注產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新協(xié)同、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境共治

　　城市群輻射發(fā)展對環(huán)境的依賴很大，影響也很大。特別是城市群中，不同城市之間在環(huán)境方面不但聯(lián)系密切，相互作用也在不斷加強。城市群的輻射發(fā)展勢必消耗更多能源和資源，而決定城市群環(huán)境承載力的是城市群環(huán)境與資源等因素中的“短板”。

　　城市群的發(fā)展表現(xiàn)在人口不斷聚集、經(jīng)濟快速發(fā)展、資源消耗加大、社會管理要求增高等，這些都對環(huán)境提出了更高的要求。所以，和諧共生是實現(xiàn)城市群可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。

　　2015年以來，國家發(fā)改委陸續(xù)發(fā)布實施《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》、《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》、《哈長城市群發(fā)展規(guī)劃》、《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》、《中原城市群發(fā)展規(guī)劃》、《北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃》等。

　　國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司負(fù)責(zé)人接受記者采訪時表示，為了實現(xiàn)城市群的可持續(xù)發(fā)展，國家在編制新一輪城市群規(guī)劃時，突出因地制宜，差別化制定城市群發(fā)展規(guī)劃。同時，深入貫徹落實尊重自然的要求，以不同城市群本地特征為基礎(chǔ)，使規(guī)劃方案有的放矢。

　　針對長江中游城市群、成渝城市群、哈長城市群及中原城市群存在的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局不合理、環(huán)境污染問題突出、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束日趨加劇等共性問題，規(guī)劃重點關(guān)注產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新協(xié)同、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境共治等。各城市群規(guī)劃都將產(chǎn)業(yè)協(xié)同、生態(tài)環(huán)境共治作為規(guī)劃的主體內(nèi)容，都強調(diào)構(gòu)建生態(tài)安全格局、建設(shè)污染聯(lián)防聯(lián)控機制和生態(tài)補償機制、保護和營造城市生態(tài)空間等內(nèi)容。

　　工業(yè)化和城市化早已被認(rèn)定是不可分割的孿生關(guān)系，但在采訪中，業(yè)內(nèi)專家表示，城市群的建設(shè)，必須要科學(xué)地認(rèn)識一個區(qū)域的工業(yè)化進程，特別是工業(yè)化進程所處的階段。在分析城市化與工業(yè)化的關(guān)系時，要結(jié)合我國工業(yè)快速發(fā)展、GDP 增長的現(xiàn)狀，判定工業(yè)化對城市化及城市群體發(fā)展的要求，判定城市化或城市群對工業(yè)化增長的承載能力。

　　“城市群概念提出的核心目的，就是通過集群效應(yīng)打造新增長極。通過城市群的規(guī)劃協(xié)調(diào)，能充分促進城與城之間的關(guān)聯(lián)發(fā)展，加速城市群空間組織的演進，進而實現(xiàn)城市群內(nèi)部功能高效互補、專業(yè)分工深化、制度創(chuàng)新協(xié)同等目標(biāo)?！鄙虅?wù)部研究院產(chǎn)業(yè)研究員沈云昌表示。

　　關(guān)注二：控制好發(fā)展規(guī)模

　　要防止工業(yè)聚集對城市產(chǎn)生污染聚集副效應(yīng)

　　目前，我國城市群建設(shè)普遍存在的問題是追求規(guī)模，一級城市均以非農(nóng)人口 300 萬~ 500 萬為目標(biāo)，二級城市規(guī)劃的城市人口要超百萬，三級城市要超 30 萬。城市不斷以開發(fā)區(qū)、技術(shù)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園等名義快速圈地擴地，大量基本農(nóng)田被占用，而所謂的產(chǎn)業(yè)園區(qū)實際被撂荒。

　　業(yè)內(nèi)專家指出，一些地方為了提高工業(yè)化率，以項目經(jīng)濟為主導(dǎo)的發(fā)展方式捆綁著土地財政，嚴(yán)重忽視產(chǎn)業(yè)布局和分工，以及區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)定位和城市定位。由此，城市群長遠(yuǎn)的功能體系被地方政府的短期行為破壞，城市化率成為地方盲目提高工業(yè)化率的借口。

　　國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所專家接受采訪時強調(diào)，在城市群發(fā)展進程中，城市群規(guī)模與建設(shè)用地規(guī)模不是越大越好，過大可能會超出城市群資源與生態(tài)環(huán)境承載能力，從而加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，降低城市群土地利用效率，過度消耗資源環(huán)境。

　　一些專家表示，在城市群建設(shè)的主導(dǎo)思想上，要強化中心城市、二三級城市、小城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)的合理布局，嚴(yán)格控制中心城市攤大餅式的發(fā)展。嚴(yán)格控制小城鎮(zhèn)的規(guī)模，防止小變中、中變大的變相擴地行為。

　　我國幅員遼闊，不同地區(qū)的自然資源、生態(tài)環(huán)境條件、經(jīng)濟發(fā)展水平和人文環(huán)境等差異巨大。東部城鎮(zhèn)密集地區(qū)資源環(huán)境承載能力逐漸飽和，中西部地區(qū)發(fā)展卻相對滯后，存在城鎮(zhèn)化水平相對較低、城市群發(fā)育不足、城市發(fā)展品質(zhì)不高等問題?！秷蟾妗诽貏e指出，西部地區(qū)人口密度低、邊境線長、生態(tài)敏感度高，引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)群地區(qū)集聚，對維護國土安全、生態(tài)安全具有重大戰(zhàn)略意義。

　　但國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人也強調(diào)，西部地區(qū)在推進城市群建設(shè)過程中，更應(yīng)該控制好發(fā)展規(guī)模。“城市群的建設(shè)必須保護生態(tài)環(huán)境，工業(yè)聚集發(fā)展要與環(huán)境保護同步進行，防止工業(yè)聚集對城市產(chǎn)生污染聚集副效應(yīng)?！?/p>

　　關(guān)注三：過度集聚會帶來負(fù)效益

　　應(yīng)注意集聚與分散相結(jié)合，走適度集散的城市群發(fā)展道路

　　《報告》顯示，改革開放以來，我國東部沿海地區(qū)率先開放發(fā)展，形成了京津冀、長三角和珠三角等較發(fā)達城市群，對加快國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程起到了重要支撐作用，但與其他世界級城市群相比還存在明顯差距。

　　“區(qū)域一體化水平不足，城市間分工協(xié)作不夠，低水平同質(zhì)化競爭嚴(yán)重，一體化發(fā)展的體制機制有待進一步完善?！眹野l(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

　　沈云昌曾撰文指出，當(dāng)前我國城市群的發(fā)展過程中主要存在3個問題：城市產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化問題、財稅利益分配問題、地方保護問題。除了“群主”中心城市，周邊的衛(wèi)星城市往往都產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，這樣在城市群發(fā)展過程中就會出現(xiàn)競爭過度、資源不能優(yōu)化配置等問題。而這些問題的背后，實質(zhì)上是市場化所要求的一體化與行政權(quán)力分割之間的矛盾。

　　在新的發(fā)展階段，只有破除行政區(qū)經(jīng)濟，在城市群范圍內(nèi)引導(dǎo)人口與產(chǎn)業(yè)合理布局、更好地發(fā)揮中心城市的帶動作用，才能從根本上治理大城市病，促進區(qū)域整體可持續(xù)發(fā)展。

　　業(yè)內(nèi)專家告訴記者，規(guī)模經(jīng)濟與集聚效應(yīng)是城市群的主要特點，也是城市群發(fā)展的主要目標(biāo)。在城市群發(fā)展初期，強調(diào)各種生產(chǎn)要素向核心城市集聚，但集聚到一定程度后，集聚效應(yīng)帶來的正效益會被一系列負(fù)效益沖抵，核心城市的各種生產(chǎn)要素就應(yīng)向外擴散。在這種情況下，如果繼續(xù)將生產(chǎn)要素向核心城市集聚，則會出現(xiàn)一系列不健康的城市群發(fā)展?fàn)顩r。

　　“十三五”規(guī)劃綱要提出，要在主體功能區(qū)規(guī)劃確定的優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)上，進一步提出“19+2”城市群總體格局，這標(biāo)志著國家層面對城鎮(zhèn)密集地區(qū)開發(fā)戰(zhàn)略的頂層設(shè)計出臺。

　　生態(tài)資源在空間分布上往往跨越行政區(qū)，生態(tài)退化和環(huán)境污染等問題也呈現(xiàn)跨邊界擴散的情況，區(qū)域生態(tài)安全格局共建共保、區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控日益緊迫，這些問題都需要以城市群為載體進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

　　業(yè)內(nèi)專家強調(diào)，由于不同城市群在自然條件、經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展等方面存在差異，采用何種城市群發(fā)展模式要根據(jù)城市群的特點進行分析，通過行之有效的環(huán)境保護對策實現(xiàn)城市群的可持續(xù)發(fā)展。