■新理念　新思想　新戰(zhàn)略——中國特色現(xiàn)代國企制度

　　在“以管資本為主”深化國資國企改革的背景下，國資委對(duì)中央企業(yè)進(jìn)行了監(jiān)管模式的調(diào)整。一方面，通過開展中央企業(yè)試點(diǎn)工作進(jìn)行了適合企業(yè)自身類型的改革實(shí)踐，如探索落實(shí)董事會(huì)職權(quán)，市場(chǎng)化選聘經(jīng)營管理者，推行職業(yè)經(jīng)理人制度，企業(yè)薪酬分配差異化改革，國有資本投資、運(yùn)營公司，中央企業(yè)兼并重組，部分重要領(lǐng)域混合所有制改革，混合所有制企業(yè)員工持股，國有企業(yè)信息公開工作，剝離企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問題等。另一方面，國資委根據(jù)“管資本”為主的監(jiān)管思路，調(diào)整了自身的部分職能設(shè)置，建立了新的國有資本監(jiān)管機(jī)制，改組組建了國有資本投資運(yùn)營公司，保留了一批產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。

　　結(jié)合國資委職能設(shè)置調(diào)整和試點(diǎn)工作的開展，《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）取消、下放、授權(quán)43項(xiàng)權(quán)利，突出強(qiáng)化管資本重點(diǎn)職能，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，將依法由企業(yè)自主經(jīng)營的事項(xiàng)歸位于企業(yè)；將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)，原則上歸位于一級(jí)企業(yè)，由一級(jí)企業(yè)依規(guī)決策；將配合承擔(dān)的社會(huì)公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。

　　加強(qiáng)和完善管資本為主的監(jiān)管模式

　　自經(jīng)濟(jì)體制改革以來，我國的國有資產(chǎn)管理體制經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國有企業(yè)管理、國有資產(chǎn)管理體制改革初步探索、國有資產(chǎn)管理體制新體制孕育與新國有資產(chǎn)管理體制確立四個(gè)階段。2003年國資委成立以來，我國新的國有資產(chǎn)管理體制不斷得到完善，深化國有企業(yè)改革進(jìn)入了出資人機(jī)構(gòu)主導(dǎo)階段，取得了顯著成績(jī)。確立了國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為出資人代表的體制，解決了出資人缺位問題，改變了“九龍治水”的局面，明確了出資人機(jī)構(gòu)的責(zé)任主體；建立了一整套國有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系，包括統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)、產(chǎn)權(quán)管理、業(yè)績(jī)考核、薪酬管理、規(guī)劃投資、領(lǐng)導(dǎo)人員選任、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督、國有資本經(jīng)營預(yù)算等。2003-2014年，國務(wù)院國資委先后發(fā)布了27項(xiàng)部門規(guī)章326項(xiàng)規(guī)范性文件，形成了一整套國有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系。以管資本為主推動(dòng)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變，核心是要做到由實(shí)物形態(tài)的企業(yè)管理，轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值形態(tài)的資本管控。按照《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》關(guān)于出資人依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利的規(guī)定，對(duì)國資委的法定權(quán)責(zé)予以明確。

　　推行“十項(xiàng)改革”試點(diǎn)

　　2016年2月，國務(wù)院國資委推進(jìn)“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”，如下：

　　一是落實(shí)董事會(huì)職權(quán)試點(diǎn)。國資委將向試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì)授予中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、高級(jí)管理人員選聘、業(yè)績(jī)考核、薪酬管理、工資總額備案制管理和重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理等6項(xiàng)職權(quán)，通過試點(diǎn)有效調(diào)動(dòng)董事會(huì)積極性，促進(jìn)董事會(huì)作用的發(fā)揮。

　　二是市場(chǎng)化選聘經(jīng)營管理者試點(diǎn)。試點(diǎn)將落實(shí)董事會(huì)在經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績(jī)考核、薪酬分配等方面職權(quán)；界定國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、企業(yè)董事會(huì)、企業(yè)黨組織在經(jīng)營管理者選聘和管理工作中的職責(zé)等。試點(diǎn)工作將采取公開遴選、競(jìng)聘上崗、人才中介機(jī)構(gòu)推薦等市場(chǎng)化方式，在各級(jí)履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)直接監(jiān)管的國有獨(dú)資、控股的一級(jí)企業(yè)進(jìn)行。

　　三是推行職業(yè)經(jīng)理人制度試點(diǎn)。在市場(chǎng)化選聘經(jīng)營管理者試點(diǎn)基礎(chǔ)上，探索推行職業(yè)經(jīng)理人制度。從市場(chǎng)化選聘經(jīng)營管理者試點(diǎn)的單位中，優(yōu)先選擇處于充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的商業(yè)類企業(yè)試點(diǎn)，同時(shí)鼓勵(lì)中央企業(yè)選擇部分條件成熟的二三級(jí)公司開展試點(diǎn)。

　　四是企業(yè)薪酬分配差異化改革試點(diǎn)。完善國有企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬分類管理制度，建立健全職業(yè)經(jīng)理人薪酬管理制度。對(duì)市場(chǎng)化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實(shí)行市場(chǎng)化薪酬分配機(jī)制，建立科學(xué)合理的業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，形成與國有企業(yè)負(fù)責(zé)人選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應(yīng)的負(fù)責(zé)人薪酬管理辦法和業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)辦法。

　　五是國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)。國資委選擇神華、寶武鋼、五礦、招商局、中交、保利開展國有資本投資公司試點(diǎn)，推進(jìn)誠通集團(tuán)、國新公司改組為國有資本運(yùn)營公司，探索完善的國有資產(chǎn)監(jiān)管方式，探索有效的國有資本投資運(yùn)營模式，探索市場(chǎng)化的企業(yè)經(jīng)營機(jī)制。國有資本投資公司通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本整合等，投資和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)支柱性產(chǎn)業(yè)；國有資本運(yùn)營公司通過股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退等方式，投資、持有和運(yùn)營國有股權(quán)。

　　六是中央企業(yè)兼并重組試點(diǎn)。國資委將根據(jù)國家戰(zhàn)略需要，探索在中央企業(yè)之間集中優(yōu)勢(shì)資源，實(shí)施專業(yè)化重組、組建股份制公司的有效做法，減少重復(fù)投資和同質(zhì)化發(fā)展。

　　七是部分重要領(lǐng)域混合所有制改革試點(diǎn)。通過開展混合所有制改革試點(diǎn)，引入非國有資本多元化投資，形成有利于參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

　　八是混合所有制企業(yè)員工持股試點(diǎn)。試點(diǎn)主要探索在什么樣的企業(yè)實(shí)行員工持股，以什么樣的方式實(shí)行員工持股，員工怎樣轉(zhuǎn)股退股等，確保員工持股公開透明，防止利益輸送。

　　九是國有企業(yè)信息公開工作試點(diǎn)。圍繞董事會(huì)信息披露、財(cái)務(wù)信息公開等方面開展試點(diǎn)，為中央企業(yè)信息公開提供支持，為社會(huì)公眾查閱信息提供服務(wù)。試點(diǎn)旨在促進(jìn)企業(yè)完善公司治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范企業(yè)管理，健全國資監(jiān)管體系，打造“陽光國企”，防止國有資產(chǎn)流失。

　　十是剝離企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問題試點(diǎn)。通過解決國有企業(yè)仍存在大量辦社會(huì)職能和歷史遺留問題，將配合承擔(dān)的社會(huì)公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。

　　有效推進(jìn)對(duì)中央企業(yè)的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變

　　為落實(shí)中央決策部署，國務(wù)院國資委深入開展職能梳理，系統(tǒng)總結(jié)長期以來國資監(jiān)管工作經(jīng)驗(yàn)，著眼當(dāng)前國資監(jiān)管中存在的問題，反復(fù)研究論證，多次征求有關(guān)部門、中央企業(yè)、地方國資委意見，進(jìn)行了成立13年來最大規(guī)模的機(jī)構(gòu)調(diào)整。

　　新設(shè)資本運(yùn)營與收益管理局，強(qiáng)化以管資本為主；新設(shè)監(jiān)督一局、二局、三局，加強(qiáng)監(jiān)督職能；外事局更改為國際合作局，加強(qiáng)國際合作業(yè)務(wù)；撤銷企業(yè)改組局，部分職能并入企業(yè)改革局；財(cái)務(wù)監(jiān)管局、綜合局、考核分配局等做了相應(yīng)的職能調(diào)整和完善。

　　一是突出管資本要求，落實(shí)保值增值責(zé)任。強(qiáng)化國有資本運(yùn)營，新設(shè)資本運(yùn)營與收益管理局，重點(diǎn)圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略和國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，組織指導(dǎo)國有資本投資、運(yùn)營公司開展國有資本運(yùn)營，促進(jìn)國有資本保值增值；強(qiáng)化出資人激勵(lì)約束，新設(shè)考核分配局，統(tǒng)籌業(yè)績(jī)考核和薪酬分配工作，真正實(shí)現(xiàn)“業(yè)績(jī)、薪酬同升同降”；強(qiáng)化規(guī)劃投資監(jiān)管，突出規(guī)劃局核心職能，聚焦企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和境內(nèi)外投資監(jiān)管，強(qiáng)化主業(yè)監(jiān)管，管好企業(yè)投資方向。

　　二是加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失。新設(shè)三個(gè)監(jiān)督局，分類處置和督辦委機(jī)關(guān)和監(jiān)事會(huì)在監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問題，組織開展國有資產(chǎn)重大損失調(diào)查，提出有關(guān)責(zé)任追究的意見建議，強(qiáng)化責(zé)任追究，進(jìn)一步形成監(jiān)督工作閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)出資人管理與監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一。

　　三是整合有關(guān)工作事項(xiàng)，提升國資監(jiān)管工作效能。設(shè)立新的企業(yè)改革局，將企業(yè)重組整合、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、改制上市以及解決國有企業(yè)歷史遺留問題等工作有機(jī)結(jié)合，著力加大對(duì)企業(yè)改革改制的分類指導(dǎo)、推動(dòng)和服務(wù)力度，進(jìn)一步形成深化國有企業(yè)改革的合力；新設(shè)綜合局，整合指導(dǎo)企業(yè)開展科技創(chuàng)新、知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理與保護(hù)、加強(qiáng)品牌建設(shè)等職能；將財(cái)務(wù)監(jiān)督與考核評(píng)價(jià)局更名為財(cái)務(wù)監(jiān)管局，在加強(qiáng)對(duì)中央企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管的同時(shí)，統(tǒng)一開展財(cái)務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析工作，為國有資產(chǎn)監(jiān)管工作提供基礎(chǔ)支撐；將外事局更名為國際合作局，進(jìn)一步加強(qiáng)國際交流與合作。

　　四是全面加強(qiáng)黨的建設(shè)，落實(shí)管黨治黨責(zé)任。設(shè)立新的黨建工作局，聚焦黨的建設(shè)中心工作，促進(jìn)黨建帶工建、黨建帶團(tuán)建；設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)黨建工作局，統(tǒng)籌指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)黨建工作；將巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室更名為黨委巡視工作辦公室，加強(qiáng)對(duì)中央企業(yè)開展內(nèi)部巡視的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，并將委屬單位、行業(yè)協(xié)會(huì)納入巡視范圍。

　　《方案》完善了管資本為主的國企國資監(jiān)管職能

　　《方案》以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，落實(shí)到監(jiān)管實(shí)踐層面，關(guān)鍵在于要突出出資人的核心管理職能，因企制宜，構(gòu)建國資委作為國有資產(chǎn)出資人的監(jiān)管體制。

　　一是國資委作為出資人管理和監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一?！肮苜Y本”為主的監(jiān)管方式，按照政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的要求，進(jìn)一步明確國資委作為國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，根據(jù)授權(quán)代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)，專司國有資產(chǎn)監(jiān)督。管理與監(jiān)督是國有資產(chǎn)出資人的兩項(xiàng)基本職能，是以國家所有權(quán)為基礎(chǔ)的出資人權(quán)利?！斗桨浮吩诿鞔_國資委機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職責(zé)定位的基礎(chǔ)上，要堅(jiān)持出資人管理和監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一。

　　二是依法界定國資委作為出資人監(jiān)管的權(quán)責(zé)。出資人權(quán)利來源于法律、行政法規(guī)的規(guī)定，職能轉(zhuǎn)變的根本要求就是依法界定出資人監(jiān)管的權(quán)責(zé)。一方面，《方案》依法明確了國資委應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。提出國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定行權(quán)履職，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，健全監(jiān)管制度體系，建立和完善權(quán)力和責(zé)任清單，不干預(yù)企業(yè)依法行使自主經(jīng)營權(quán)。另一方面，《方案》依法精簡(jiǎn)了管得過多過細(xì)的事項(xiàng)。對(duì)于沒有法律、行政法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院文件依據(jù)的監(jiān)管事項(xiàng)，明確予以取消、下放或者授權(quán)?！斗桨浮坟瀼芈鋵?shí)了中央關(guān)于法治政府建設(shè)的要求，充分體現(xiàn)了“權(quán)由法定、權(quán)依法使”原則?！肮苜Y本”為主的監(jiān)管方式，并不是簡(jiǎn)單地由“管人、管事、管資產(chǎn)”變?yōu)椤肮苜Y本”，國資委作為出資人，按照《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利的規(guī)定，對(duì)國資委的法定權(quán)責(zé)予以明確。

　　三是平衡好加強(qiáng)監(jiān)管和簡(jiǎn)政放權(quán)的關(guān)系。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，國資委的職能轉(zhuǎn)變首先是抓好資本管理，“放了并不是不管”、“放了不落地，沒人接，就空了”、“要確保放得開、管得住”。按照總書記重要指示，《方案》較好地把握了“放管結(jié)合”的平衡。一方面，“該管的堅(jiān)決管好”。突出管資本要求，落實(shí)保值增值責(zé)任，促進(jìn)國有資本保值增值；強(qiáng)化出資人激勵(lì)約束，強(qiáng)化規(guī)劃投資監(jiān)管，強(qiáng)化主業(yè)監(jiān)管，管好企業(yè)投資方向。加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失，開展國有資產(chǎn)重大損失調(diào)查，提出有關(guān)責(zé)任追究的意見建議，強(qiáng)化責(zé)任追究，進(jìn)一步形成監(jiān)督工作閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)出資人管理與監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一。整合有關(guān)工作事項(xiàng)，提升國資監(jiān)管工作效能。將企業(yè)重組整合、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、改制上市以及解決國有企業(yè)歷史遺留問題等工作有機(jī)結(jié)合，著力加大對(duì)企業(yè)改革改制的分類指導(dǎo)、推動(dòng)和服務(wù)力度，進(jìn)一步形成深化國有企業(yè)改革的合力。全面加強(qiáng)黨的建設(shè)，落實(shí)管黨治黨責(zé)任。建立健全黨建工作責(zé)任制，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。另一方面，“該放的一定要放”。對(duì)可以精簡(jiǎn)的事項(xiàng)，最大程度上予以取消、下放或授權(quán)，并針對(duì)精簡(jiǎn)事項(xiàng)明確企業(yè)各治理主體行權(quán)履職邊界，層層落實(shí)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)歸位于”。

　　四是堅(jiān)持問題導(dǎo)向、試點(diǎn)先行提出解決措施。《方案》堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著眼國有資產(chǎn)管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、錯(cuò)位、缺位的現(xiàn)象，提出將精簡(jiǎn)43項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)，其中取消事項(xiàng)26項(xiàng)、下放事項(xiàng)9項(xiàng)、授權(quán)事項(xiàng)8項(xiàng)。在26項(xiàng)取消事項(xiàng)中，取消了國資委直接實(shí)施事項(xiàng)，如直接規(guī)范上市公司國有股東行為，中央企業(yè)境外產(chǎn)權(quán)管理狀況檢查等；取消了國資委審批類事項(xiàng)，如審批中央企業(yè)子企業(yè)分紅權(quán)激勵(lì)方案，審批中央企業(yè)重組改制中離退休和內(nèi)退人員相關(guān)費(fèi)用預(yù)提方案；取消了指導(dǎo)類事項(xiàng)，包括對(duì)中央企業(yè)的指導(dǎo)事項(xiàng)，如指導(dǎo)中央企業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)選聘、指導(dǎo)中央企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)工作、指導(dǎo)地方國資委新聞宣傳工作，指導(dǎo)地方國有企業(yè)重組改制上市管理；取消了評(píng)比類事項(xiàng)，如聯(lián)合開展全國企業(yè)管理現(xiàn)代化創(chuàng)新成果評(píng)審和推廣，組織中國技能大賽、中央企業(yè)職工技能比賽。9項(xiàng)下放事項(xiàng)，主要集中于資本市場(chǎng)的股權(quán)交易和股權(quán)管理。涉及地方國資委監(jiān)管企業(yè)和中央企業(yè)子企業(yè)的國有股權(quán)流動(dòng)事項(xiàng)，直接下放給地方國資委和中央企業(yè)。涉及規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)限范圍以內(nèi)的國有出資企業(yè)股權(quán)流轉(zhuǎn)的，下放給國有出資企業(yè)。如審批未導(dǎo)致上市公司控股權(quán)轉(zhuǎn)移的國有股東通過證券交易系統(tǒng)增持、協(xié)議受讓、認(rèn)購上市公司發(fā)行股票等事項(xiàng)，審批未觸及證監(jiān)會(huì)規(guī)定的重大資產(chǎn)重組標(biāo)準(zhǔn)的國有股東與所控股上市公司進(jìn)行資產(chǎn)重組事項(xiàng)等。8項(xiàng)授權(quán)事項(xiàng)，主要落實(shí)董事會(huì)職權(quán)。涉及制定中央企業(yè)五年發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和年度投資計(jì)劃、經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績(jī)考核和薪酬管理。落實(shí)“以管資本”為主的國資管理體制的核心管理職責(zé)：國有股東代表管理以及在此管理職責(zé)基礎(chǔ)上派生出來的股東代表、董事、監(jiān)事及職業(yè)經(jīng)理人的管理。

　　2014年中糧和國投國有資本投資運(yùn)營公司改革試點(diǎn)授權(quán)18項(xiàng)權(quán)責(zé)，將其與2017年公布《方案》相比較，43項(xiàng)權(quán)責(zé)覆蓋了大部分18項(xiàng)授權(quán)。通過國有資本投資運(yùn)營公司試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，“權(quán)責(zé)落實(shí)”的探索在央企全面鋪開，國資委以管資本為主推進(jìn)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)放管結(jié)合，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

　?。ㄗ髡呦祰鴦?wù)院國資委研究中心副研究員）

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