11月8日，江蘇省財政廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》(以下簡稱《意見》)，成為首個發(fā)文規(guī)范PPP發(fā)展的地方財政部門?！兑庖姟诽岢?，進(jìn)一步規(guī)范江蘇省政府和社會資本合作(PPP)項目，加強(qiáng)監(jiān)管，防范風(fēng)險。

　　PPP即政府與社會資本合作。在2013年年底的全國財政工作會議上，時任財政部部長樓繼偉提出推廣PPP。近四年過去，全國范圍已經(jīng)形成了總投資額10萬億以上的項目庫。

　　進(jìn)入2017年以后，一系列規(guī)范PPP發(fā)展的政策文件亟待出臺。

　　目前，財政部、發(fā)改委正在積極醞釀規(guī)范PPP發(fā)展的政策。一位PPP監(jiān)管層人士對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，新規(guī)范的主旨思路將與此前已經(jīng)發(fā)布的相關(guān)規(guī)范的思路一致：比如嚴(yán)禁借PPP模式變相舉債融資;堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺;地方政府參與PPP項目時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金等。

　　“規(guī)范分很多層面，比如項目決策、融資方案、招標(biāo)投標(biāo)、合同簽訂等，對各個環(huán)節(jié)可能會出現(xiàn)問題的方面進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范的目的不僅僅是為了防范債務(wù)風(fēng)險，更是為了PPP的健康發(fā)展，行穩(wěn)致遠(yuǎn)。”上述監(jiān)管層人士對記者表示。

　　“PPP這種模式，是世界范圍內(nèi)通行的，世界很多國家都在推行。PPP在中國有三十多年歷史，模式本身不存在問題，這和地方政府融資平臺以購買服務(wù)的名義購買工程等有本質(zhì)的區(qū)別，未來對PPP要規(guī)范地推進(jìn)，而不是停掉?！鄙鲜霰O(jiān)管層人士對經(jīng)濟(jì)觀察報表示?！耙?guī)范PPP的目的是為了貫徹中央金融工作會議的精神，重點在于規(guī)范運作和防范風(fēng)險。”大岳咨詢總經(jīng)理金永祥對經(jīng)濟(jì)觀察報表示。

　　江蘇邁出第一步

　　雖然2017年財政部在不斷強(qiáng)調(diào)要規(guī)范PPP，但是最先推進(jìn)的卻是地方政府。

　　11月8日，江蘇省財政廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》，在《意見》中，江蘇省財政廳提出將組織開展PPP項目重點抽查，及時查處、糾正不規(guī)范行為，確保PPP模式規(guī)范發(fā)展。

　　在這份實施意見中，江蘇財政廳要求嚴(yán)格規(guī)范PPP項目庫管理、健全完善PPP項目方案審核機(jī)制，規(guī)范建立PPP項目財政支出責(zé)任臺賬，全面公開PPP項目信息，加大PPP項目監(jiān)督檢查力度，健全完善PPP工作體制機(jī)制。

　　同時，在《意見》中，江蘇財政廳要求各地應(yīng)根據(jù)PPP項目進(jìn)展情況，及時在信息平臺上填報各階段信息，重點應(yīng)公開項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、項目采購文件、項目合同等關(guān)鍵內(nèi)容。對公開不及時的項目進(jìn)行通報，對提供信息不真實、不完整、不準(zhǔn)確的項目責(zé)令限期整改，無正當(dāng)理由拒不改正、超過一定時間且督促后仍未及時更新信息的將清退出項目庫。

　　根據(jù)財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫提供的數(shù)據(jù)，截至2017年9月末，江蘇省進(jìn)入準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行階段的PPP項目210個，總投資4738億元，落地率為43.3%。

　　金永祥認(rèn)為，此次江蘇省財政廳發(fā)文規(guī)范之后，預(yù)計未來會有更多省市的規(guī)范PPP文件陸續(xù)出臺。

　　E20研究院執(zhí)行院長薛濤認(rèn)為，江蘇財政廳的文件成為地方落實財政部規(guī)范PPP的第一個落地文件，有著明確的風(fēng)向標(biāo)作用，可以預(yù)期的是，未來全國非運營類績效不易把控的大型項目面臨收縮，信息公開度會進(jìn)一步提高。

　　中央層面的動作

　　相關(guān)監(jiān)管層人士對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，目前發(fā)改委、財政部也在研究制定PPP的監(jiān)管規(guī)范，規(guī)范的主旨思路與此前已經(jīng)發(fā)布的相關(guān)規(guī)范思路一致，比如嚴(yán)禁借PPP模式變相舉債融資，堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺。

　　這一規(guī)范的出臺有跡可循。財政部、國資委在2017年年初之后一直在強(qiáng)調(diào)規(guī)范PPP的發(fā)展，并出臺相關(guān)政策。

　　5月，財政部聯(lián)合發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會和證監(jiān)會六部門發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。

　　財政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌在今年7月31日舉行的進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上明確，要強(qiáng)化財政承受能力論證10%紅線的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強(qiáng)信息公開。

　　2017年10月，國資委辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)財務(wù)風(fēng)險管控的通知》(征求意見稿)，該意見針對了在PPP項目社會資本中扮演重要角色的國有企業(yè)。通知提出要求建筑類央企累計對PPP項目投資不超過集團(tuán)凈資產(chǎn)的40%，其他央企比例不超過20%。

　　今年11月1日，財政部金融司司長王毅在第三屆中國PPP融資論壇表示：“對不具備條件、未規(guī)范開展’兩個論證’的項目，特別是那些不屬于公共產(chǎn)品供給體系、自己的資本金不到位、資本金穿透以后都不是自有資金、未來項目運行沒有很好的績效、過度依賴政府付費的項目，我們有考慮把它剔除?！?/p>

　　同日，史耀斌在第三屆中國PPP融資論壇中表示，要按照黨的十九大整體部署精神和要求，提高規(guī)矩意識，維護(hù)市場秩序，強(qiáng)化管理，嚴(yán)控風(fēng)險，嚴(yán)守財政支出的10%紅線，保證PPP改革事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

　　該次論壇中，史耀斌還強(qiáng)調(diào)，在PPP改革實踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險分配不合理、明股實債、政府變相兜底，重建設(shè)輕運營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風(fēng)險?！皩Υ?，我們應(yīng)高度警惕并要切實加以解決。”

　　短期項目或減少

　　根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至9月末，全國入庫項目合計14,220個，累計投資額17.8萬億元，覆蓋31個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團(tuán)和19個行業(yè)領(lǐng)域。其中，6,778個項目處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段，均已完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核，納入管理庫，投資額10.1萬億元;7,442個項目處于識別階段，尚未完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核，是地方政府部門有意愿采用PPP模式的儲備項目，納入儲備庫，投資額7.7萬億元。

　　金永祥認(rèn)為政府方和社會資本方同時開始規(guī)范，從長久來講有助于PPP可持續(xù)發(fā)展，但近期PPP數(shù)量會有較大幅度下降。

　　E20研究院執(zhí)行院長薛濤認(rèn)為，強(qiáng)化PPP規(guī)范，包括以下幾個方面：首先，可以重申或具體化明確化之前的相關(guān)規(guī)定，包括對投融資平臺本身的監(jiān)管以及不合格項目出庫的可能性。特別是此前在PPP創(chuàng)新中被忽視的相關(guān)內(nèi)容，比如政府性基金在PPP中的使用規(guī)范。

　　其次，還將收緊一些不適合PPP的項目或地區(qū)，其中包括工程導(dǎo)向的運營績效約束特點不足的項目，同時還強(qiáng)調(diào)了對10%的剛性約束。

　　再次，要嚴(yán)格PPP的管理流程：比如突出PPP省級項目庫的作用，同時避免PPP名稱的濫用，進(jìn)一步推進(jìn)信息公開和責(zé)任追索制度，還有不同地區(qū)風(fēng)險預(yù)警制度等等?！靶枰⒁獾氖?，PPP政策不能左右搖擺，不能從一個極端走向另一個極端，要逐步規(guī)范。對于前期PPP項目，要以整改為主，只要能滿足PPP基本特征即可，重點抓好未來的PPP項目。”金永祥對經(jīng)濟(jì)觀察報表示。

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