2017年12月20日閉幕的中央經(jīng)濟工作會議在警示防控金融風(fēng)險的同時強調(diào)，要切實加強地方政府債務(wù)管理。

　　兩天后，財政部通報，江蘇、貴州兩省近期查實多起地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題，除責(zé)令限期整改，還依法依規(guī)對20個市縣的72名相關(guān)責(zé)任人啟動問責(zé)程序，給予行政開除、行政撤職、降級等不同程度處分。

　　近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險工作。2017年以來，全國金融工作會議、中央政治局會議、中央經(jīng)濟工作會議等多次會議，都明確釋放了嚴(yán)控地方債的信號。

　　地方債是近幾年來引發(fā)廣泛關(guān)注的問題。加強頂層設(shè)計，規(guī)范地方政府舉債，嚴(yán)防區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生，既是深化財稅改革的一項重要任務(wù)，也是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的關(guān)鍵之一。

　　總體債務(wù)風(fēng)險可控，局部地區(qū)存在風(fēng)險

　　目前，我國地方政府債務(wù)的范圍，指地方政府債券以及清理甄別認(rèn)定的截至2014年年末非政府債券形式的存量政府債務(wù)。

　　2017年12月23日，按照全國人大財經(jīng)委、全國人大常委會預(yù)算工委相關(guān)要求，審計署官網(wǎng)披露了《財政部關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》(下稱“《報告》”)。

　　《報告》顯示，截至2016年末，全國法定限額內(nèi)政府債務(wù)余額27.33萬億元，負債率(債務(wù)余額/GDP)為36.7%，低于主要市場經(jīng)濟國家和新興經(jīng)濟體水平;地方政府債務(wù)余額15.32萬億元，債務(wù)率(債務(wù)余額/綜合財力)為80.5%，低于國際通行的100%～120%警戒線。

　　多位接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪的專家學(xué)者均表示，我國地方政府存量債務(wù)可控，局部地區(qū)存在風(fēng)險。

　　統(tǒng)計顯示，一些“經(jīng)濟大省”同時也是“負債大省”。截至2015 年年底，江蘇省地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)10954 億元，高居榜首，成為首個破萬億的省份;山東、浙江、廣東、遼寧和貴州債務(wù)水平超過8000 億元。此外，貴州和遼寧兩省的債務(wù)率超過180%。內(nèi)蒙古、云南、浙江、湖南、陜西、福建等省份緊隨其后，超過了100%債務(wù)率“紅線”。

　　在存量債務(wù)方面，我國實施債務(wù)置換已進入第3年。2015年、2016年，置換債券分別發(fā)行3.2萬億元、4.9萬億元。數(shù)據(jù)顯示，截至 2017 年 10 月末，全國地方累計發(fā)行置換債券 10.5 萬億元，大大降低地方政府利息支出，避免了地方政府資金鏈斷裂，化解了許多長期積壓的“三角債”，降低了金融系統(tǒng)呆壞賬損失。

　　而對于新增債務(wù)問題，控制舉債規(guī)模，實行限額發(fā)行，給出了新增地方政府債務(wù)的“天花板”。與此前通過城投平臺的融資模式相比，地方政府債務(wù)的額度控制非常嚴(yán)格。2015—2017年這3年間，地方政府一般債券和專項債券、新增地方政府債務(wù)的“天花板”分別為6000億元、1.18萬億元和1.63萬億元。

　　警惕隱性債務(wù)蔓延

　　事實上，過去幾年，我國一直積極構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機制。據(jù)財政部預(yù)算司有關(guān)負責(zé)人介紹，我國已經(jīng)形成地方政府債務(wù)管理和監(jiān)督的“閉環(huán)”制度體系。具體包括：實行地方政府債務(wù)限額管理;將地方政府債務(wù)全部納入預(yù)算管理;發(fā)行新增地方政府債券;發(fā)行地方政府債券置換存量政府債務(wù);完善地方政府專項債務(wù)管理;建立風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機制;構(gòu)建地方政府債務(wù)常態(tài)化監(jiān)督機制;堅決查處違法違規(guī)融資擔(dān)保行為并公開曝光等。

　　財政部相關(guān)負責(zé)人介紹，財政部完善地方政府債務(wù)管理制度，堅持“開前門、堵后門”的改革思路，堅決制止地方政府違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，堵住各種不規(guī)范渠道，切實防范化解財政金融風(fēng)險。

　　“開前門”指的是2014年修改《預(yù)算法》，允許地方自主發(fā)債。我國1994年《預(yù)算法》嚴(yán)格規(guī)定地方政府需收支平衡、不列赤字。為此，地方政府不得不采取諸多方式繞開規(guī)定舉債，地方融資平臺成為借貸的“主力軍”。但是，信托、城投債、銀行貸款等多種融資方式，其融資成本要高出政府債券一大截。這種情況下，允許地方自主發(fā)債成為更優(yōu)選擇。

　　2017年，財政部相繼推出土地儲備、政府收費公路兩類專項債券及相關(guān)辦法，并試點發(fā)行項目收益與融資自求平衡的專項債券品種。深交所數(shù)據(jù)顯示，自2017年8月首單以來，累計有四川、廣東、河北等10個省區(qū)市、計劃單列市在深交所成功招標(biāo)發(fā)行地方債約1500億元。

　　“堵后門”指要嚴(yán)控融資平臺舉債。融資平臺舉債透明度低、規(guī)范性差以及管理混亂，更為關(guān)鍵的是，融資平臺舉債最終由誰償還并不明確，造成對有關(guān)政府部門監(jiān)督和約束不足，易引發(fā)過度舉債。

　　盡管政策一直在開正門，但有些地方在財政“吃緊”的情況下，違法違規(guī)舉債出現(xiàn)了不少“新變種”。財政部相關(guān)負責(zé)人介紹，“新變種”主要集中在融資平臺公司、不規(guī)范的PPP項目、政府投資基金等領(lǐng)域，這些變相舉債行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，積聚了財政金融風(fēng)險。

　　《報告》稱，對違規(guī)舉債問題，相關(guān)地方通過終止或修改協(xié)議、撤銷承諾函及提前償還等方式整改253.5億元;對其余283.69億元違規(guī)舉債余額，相關(guān)地區(qū)與債權(quán)人進行協(xié)商，制定了整改方案。

　　此外，財政部已組織核查部分市縣、金融機構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，發(fā)函至重慶、山東、河南、湖北等10個省級政府和銀監(jiān)會、商務(wù)部等部門建議依法問責(zé)處理。

　　《報告》同時分析指出，地方政府違法違規(guī)舉債的主要原因包括一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀不正確，項目實施責(zé)任不落實，一些金融機構(gòu)推波助瀾，違法違規(guī)融資行為問責(zé)不到位等。

　　終身問責(zé)、打破上級政府兜底“幻覺”

　　2017年7月召開的第五次全國金融工作會議明確提出，地方黨委和政府官員要樹立正確的政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。

　　在業(yè)內(nèi)普遍看來，財政部此次公示兩省72人的問責(zé)信息，無疑是對從嚴(yán)規(guī)范地方債的再次強調(diào)。通報顯示，被問責(zé)人員當(dāng)中，有部分人的崗位與涉事時不同，有些已被提拔。在地方政府官員違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題上，終身問責(zé)將成為一把利器。

　　《報告》還強調(diào)，要堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認(rèn)為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構(gòu)認(rèn)為政府會兜底的“幻覺”。建立市場化、法治化的債務(wù)違約處置機制，依法實現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人共擔(dān)風(fēng)險，及時有效防止違約風(fēng)險擴散蔓延。堅持從實際出發(fā)，分類審慎處置，繼續(xù)整改違法擔(dān)保，糾正政府投資基金、PPP、政府購買服務(wù)中的不規(guī)范行為，鼓勵地方政府合法合規(guī)增信，防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險。

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