依據(jù)OECD主要國家和金磚五國等31個國家和地區(qū)的樣本數(shù)據(jù)，計(jì)算1986—2016年FDI的流量和存量業(yè)績指數(shù)，發(fā)現(xiàn)2016年中國的流量潛力值為2530億美元，實(shí)際值為1360億美元;存量潛力值為3.73萬億美元，實(shí)際值為1.25萬億美元。如何挖掘潛力，將潛力轉(zhuǎn)化為實(shí)際投資，科學(xué)制定外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單是首先需要解決的問題。我國利用外資的特征

　　根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議(UNCTAD)2016年的調(diào)查，對于跨國公司的投資選擇，中國仍然是最具吸引力的東道國。中國吸引FDI的現(xiàn)實(shí)表明，總體業(yè)績優(yōu)秀，F(xiàn)DI流入量世界第三，存量規(guī)模(1.35萬億美元)世界第二。但目前面臨諸多挑戰(zhàn)：一是國際投資開放度12.1%，在可比的31個樣本國家中，僅僅高于日本，輸入型FDI增長乏力。二是制造業(yè)FDI占比持續(xù)下滑，1997年占62%，2004年為71%，2015年是31%，2016年下降到28%。三是服務(wù)業(yè)FDI增長較快，但行業(yè)集中度高，房地產(chǎn)、租賃與商務(wù)、零售與批發(fā)、金融、物流約占80%。四是FDI輸出大國對華投資較少，趨勢下滑。美國一直是FDI輸出大國，1996年中國吸引的FDI占美國FDI輸出的4.08%，2006年占1.34%，2016年占0.8%。截至2015年底，中國位居美國對外直接投資存量的第11位，占德國FDI輸出存量的第5位，法國的第11位，日本的第2位，英國的投資存量83%集中在歐洲和美洲。五是跨國并購規(guī)模偏低，2004年占0.5%，2014年為6.2%，2016年提高到15%。與之相比，2005—2015年跨國并購全球平均占比35.7%，同期中國“走出去”占比43%。

　　實(shí)施“負(fù)面清單”管理制度的國際經(jīng)驗(yàn)

　　基本模式。大約有70個國家和地區(qū)實(shí)行“負(fù)面清單”管理制度。概括起來有三種模式：第一種東道國自主制定的負(fù)面清單(5個);第二種是以雙邊或多邊投資協(xié)定附件形式存在的負(fù)面清單(16個);第三種“負(fù)面清單”并不是嚴(yán)格意義上的清單文本，禁止或限制外資進(jìn)入的行業(yè)及限制措施散落于該國的憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行業(yè)部門法規(guī)(42個)。

　　行業(yè)發(fā)布。實(shí)施負(fù)面清單制度國家的產(chǎn)業(yè)限制分布是第一產(chǎn)業(yè)80項(xiàng)，第二產(chǎn)業(yè)181項(xiàng)，第三產(chǎn)業(yè)488項(xiàng)。聚焦于金融保險(xiǎn)、國防軍工、礦產(chǎn)資源、大眾媒體、核能、電信通訊、航空運(yùn)輸、博彩、醫(yī)療醫(yī)藥、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、房地產(chǎn)和教育。

　　限制措施。除在清單內(nèi)列明完全禁止投資的領(lǐng)域外，還對部分行業(yè)規(guī)定了一系列限制措施，包括：持股比例限制、審批許可、國籍要求、注冊地要求、最低注冊資本要求、本地成分要求、高管要求、業(yè)績要求、國家安全審查、反壟斷審查等。

　　限制原因。世界各國“負(fù)面清單”的法理基礎(chǔ)包括：一般例外，以保護(hù)人類、動植物生命健康以及自然資源為目的所采取的措施等;安全例外，主要包括國家安全審查及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)等;保留措施。發(fā)達(dá)國家的限制措施原因主要側(cè)重于國防安全、經(jīng)濟(jì)安全、資源保護(hù)。

　　對比我國的“負(fù)面清單”，清單內(nèi)容、使用范圍、法理基礎(chǔ)、限制措施、行業(yè)分類均與國外有所不同?？傮w上存在清單過長、開放度較低，尤其是服務(wù)業(yè)領(lǐng)域;對內(nèi)對外清單不統(tǒng)一;調(diào)整頻率過高;行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)與國際不接軌;缺乏實(shí)施細(xì)則等。建議我國的“負(fù)面清單”管理模式采取第二、第三種并行模式，即國際協(xié)定+內(nèi)外資一致的特定行業(yè)法規(guī)，這也是大多數(shù)國家實(shí)行的模式。

　　科學(xué)制定外商投資準(zhǔn)入“負(fù)面清單”關(guān)乎FDI流入的規(guī)模和質(zhì)量

　　雖然我國的“負(fù)面清單”經(jīng)歷了4次精簡，但特別管理措施2017版仍保留15個門類、40個條目、95項(xiàng)特別管理措施。2016年《草案》的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單中禁止類和限制類條目328項(xiàng)，細(xì)項(xiàng)1629項(xiàng)。且我國對外資的準(zhǔn)入管理存在政出多門的情況，亟須建立一個穩(wěn)定、透明、統(tǒng)一、內(nèi)外一致的“負(fù)面清單”，并明確“負(fù)面清單”的效力高于其他準(zhǔn)入管理措施。因此，2017年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)外資增長若干措施的通知》中專門要求完善中國的外資基礎(chǔ)性法律體系，這個體系包括：科學(xué)的“負(fù)面清單”;針對跨國并購的經(jīng)濟(jì)安全審查機(jī)制與措施;特殊行業(yè)內(nèi)外資一致的法規(guī)與監(jiān)管體系。

　　制定“負(fù)面清單”的最終目的是開放應(yīng)該開放的部門。通過總產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資、銷售額為量化指標(biāo)，我們測算了制造業(yè)、初始產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的開放度，并進(jìn)行了排序，服務(wù)業(yè)整體排列靠后。中國利用FDI的實(shí)際產(chǎn)業(yè)分布，也呈現(xiàn)了這一特征。該來的外資都來了，想來的外資不讓來。這就是中國吸引外資具有潛力，但現(xiàn)實(shí)不容樂觀的主要原因。

　　與此同時(shí)，“負(fù)面清單”的本質(zhì)是促進(jìn)開放，安全管理是準(zhǔn)入后的監(jiān)管措施，不能把事后監(jiān)管作為事前準(zhǔn)入的借口?！柏?fù)面清單”是解決外商投資的準(zhǔn)入問題，準(zhǔn)入后國民待遇是關(guān)系外資的開業(yè)和經(jīng)營問題。僅僅準(zhǔn)入，不能經(jīng)營，最終難以吸引跨國公司的投資。

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