草牧場的承租方進行掠奪性經營或過度打草、私挖濫采野生藥材和植物破壞草場、人口多草場少的矛盾在一些牧區(qū)日益突出、牧民減畜轉產面臨諸多困境……《經濟參考報》記者近期在內蒙古自治區(qū)錫林郭勒、呼倫貝爾等地牧區(qū)了解到，近年來國家不斷加大對牧民補貼和草原生態(tài)保護的力度，效果日益顯現，但近幾十年來牧區(qū)人口過快增長、牲畜頭數隨之增加，遠超出草原自然承載力，在一定程度上加重了草原退化沙化。一些地區(qū)還出現流轉草牧場無序放牧、打草過度，違法采挖碾壓草原，有效監(jiān)管缺技術、少人員等新問題。

　　流轉草場超載過牧　違規(guī)打草亂象難除

　　《經濟參考報》記者在內蒙古一些牧區(qū)采訪了解到，草牧場承包經營權流轉規(guī)模日益增大，流轉對象日趨多元，一些草牧場被轉包出租后，承包或承租方進行掠奪性經營，對草原生態(tài)造成破壞。

　　草原監(jiān)管部門每年都下大力氣對破壞草原生態(tài)的行為進行打擊整治，但此類現象分散、隱蔽，難以根除。比如，用于放牧的草場轉包出租費用為每年每畝5元至10元，一些承包或承租方為了獲取短期效益而超載過牧，不進行必要的保護與建設，加劇了草原退化。

　　太仆寺旗一些干部反映，多數牧民基本能做到草畜平衡，然而相鄰省份的一些養(yǎng)羊戶把牛羊趕到當地放養(yǎng)，給牧民一定經濟補償，導致部分草原被過度利用長勢欠佳。這些行為流動性和隱蔽性較強，不易及時發(fā)現處置。

　　記者采訪了解到，錫林郭勒盟有近4000萬畝草原適合打草，多數牧民愛惜草原，能做到規(guī)范、適度打草，但少數承包或承租他人草場的經營者為了牟取高額利潤就會過度打草，特別是前幾年干旱造成牧草相對短缺、價格較高，“竭澤而漁”式的打草現象尤為嚴重。一些地方草籽尚未成熟就急忙打草，或者“摟干拔盡”不留草根和草籽帶，對草原生態(tài)造成了很大破壞。有關部門雖然采取監(jiān)管措施，但因草場分散，很難及時發(fā)現處理。

　　為了確保轉包出租的草牧場生態(tài)安全，基層干部群眾希望國家進一步指導和支持地方加強草牧場流轉監(jiān)管，健全相關法律法規(guī)，明確流轉雙方的權利義務等，并建立健全草牧場流轉服務平臺，將所有流轉行為納入平臺管理，推動草牧場流轉公開、合法，助力監(jiān)管機構加強對流轉草牧場的生產力監(jiān)測，發(fā)現問題及時處置。

　　私挖濫采碾壓草原　違法行為屢禁不止

　　運輸汽車碾壓草原，私挖濫采野生藥材和植物的現象比較嚴重，種種破壞草原的行為因為違法成本低而屢禁不止。

　　運輸汽車碾壓草原，車轍形成的自然路縱橫交錯，執(zhí)法時卻困難重重。隨著旅游業(yè)發(fā)展，越來越多人來草原自駕游，碾壓草場行為隨之增多。草原上由車輛碾壓形成的自然路因下雨積水容易陷車，人們便繞道開出新路，車轍左一道右一道，使草原傷痕累累，一兩年也長不出草。一些執(zhí)法人員抱怨說，車輛碾壓草原地點偏僻、分散，很難抓住現行，即使抓住了，由于缺少具體的處理依據，執(zhí)法人員只好進行警告教育。

　　草原上私挖濫采野生藥材和植物的現象比較嚴重，處罰力度較輕，難以形成震懾。錫林郭勒盟烏拉蓋管理區(qū)每年都能破獲數起在草原上盜挖黃芪、芍藥等藥材的案件，由于現行草原法只能對不法人員進行一定數額的罰款，震懾作用有限，其背后黑色利益鏈很難斬斷，私挖濫采屢禁不絕。

　　在錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗，每年5月至10月，違法采挖防風等藥材的案件較多，大多發(fā)生在深夜，執(zhí)法人員一到現場，不法者就開車逃跑，如果發(fā)生車禍，執(zhí)法人員還得承擔相關責任。有時不法者被抓后移交地方公安部門，由于缺乏充分的法律依據，公安部門也無法受理，只能依據草原法第六十七條規(guī)定，處以相應罰款。

　　今年9月初，錫林浩特市公安局食藥環(huán)偵大隊民警在特警大隊、地方派出所民警配合下，查獲非法盜采的中藥材防風近4噸和一處非法收購窩點，抓獲25名涉嫌盜采盜挖和非法收購野生藥用植物的嫌疑人。辦案民警說，在草原上采挖野生藥材的鏟子約20厘米長，一鏟子下去，就形成一個半圓形的深坑，盜采者挖完藥材，從不把刨出來的土填回去，導致這些地方的草無法順利生長，加劇草原沙化。

　　有地方干部表示，由于行政處罰資金遠低于違法成本，違法人員雖然交了罰款，但還會繼續(xù)違法破壞草原生態(tài)。部分監(jiān)管領域無標準規(guī)程，無處罰法律依據，只能宣傳引導、說服教育。此外，草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢，打擊破壞草原犯罪行為不得力。

　　基層干部呼吁，進一步修改完善草原法，提高破壞草原違法行為的行政處罰額度，增加違法成本，并賦予草原執(zhí)法部門行政強制執(zhí)行權。同時，考慮出臺草原生態(tài)保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的實施辦法，加大對破壞草原犯罪行為的打擊力度。

　　人力短缺財力不足　監(jiān)督管理力不從心

　　基層草原監(jiān)管部門普遍存在人員和經費短缺、草原保護執(zhí)法裝備技術落后等情況，不利于草原有效保護。

　　《經濟參考報》記者采訪了解到，錫林郭勒草原國家級自然保護區(qū)管理局為正科級單位，機構級別相對較低，對級別較高的牧場、企業(yè)進行監(jiān)管時存在一定障礙。同時，管理局20名工作人員，雖然一半以上長年堅守在基層管理站工作，但因保護區(qū)面積大，僅核心區(qū)就有580平方公里，全方位、無死角監(jiān)管難度較大。此外，日常管護經費較為緊張，特別是對在保護區(qū)內修路等建設項目的施工、運營全過程監(jiān)管時，缺乏必要經費，給相關工作的有效開展帶來一系列難題。

　　在錫林浩特市等地，一名執(zhí)法人員負責四五十萬畝草原的監(jiān)管工作，點多面廣，用傳統手段和設備進行管理的難度非常大。目前，草原保護執(zhí)法裝備主要以照相機、記錄儀等傳統設備為主，如在草畜平衡工作中，核實牲畜數量時仍以現場點數為主，人力、物力耗費較大，難以滿足信息化、現代化工作需求。

　　基層執(zhí)法人員希望，國家有關部門對草原生態(tài)保護裝備技術給予大力支持，與有關科研部門合作研發(fā)并向基層提供高端、精準的裝備技術，如遙感技術、光電技術裝備等，為基層高效工作提供裝備技術支撐。同時，希望國家加強基層草原監(jiān)管機構配置，明確職責、建好隊伍、提升能力，進一步完善監(jiān)測機制、實行動態(tài)評估。

　　人口多草場少　超載導致草原退化

　　人口多草場少的矛盾在一些牧區(qū)日益突出，局部地區(qū)超載嚴重，草原因過度利用而明顯退化。

　　《經濟參考報》記者在部分牧區(qū)采訪了解到，牧業(yè)人口急速增長，牲畜頭數快速增加，一些牧區(qū)超載過牧嚴重，脆弱的草原生態(tài)環(huán)境因此遭到破壞。一些草原專家認為，造成草原退化和質量較低的原因之一是養(yǎng)人過多，1949年內蒙古靠草原為生的牧業(yè)人口約為26.3萬人，1965年約55.4萬人，2017年達到150萬人。鑲黃旗巴彥塔拉鎮(zhèn)古斯貴嘎查牧民阿拉坦蘇和家有1879畝草場，只能養(yǎng)70多只羊，為了多養(yǎng)點牲畜，他以一年10元每畝租了鄰居2300畝草場。但是連續(xù)5年干旱，讓他基本沒有什么收益。而在這個嘎查，人均草場只有274畝，戶均擁有草場454畝。

　　在錫林郭勒盟南部正鑲白旗、鑲黃旗等地，數十年來人口大量涌入，加劇了牧區(qū)人多地少的矛盾，這些地方的人均草場只有三五百畝，根據當地適宜載畜量計算，每人只能養(yǎng)一二十只羊，這樣的養(yǎng)殖規(guī)模在牧區(qū)生活都十分困難，人們?yōu)榱松嬛缓猛抵囵B(yǎng)，局部地區(qū)超載嚴重，草原因過度利用而明顯退化。

　　人口多草場少的矛盾在一些牧區(qū)日益突出，導致超載過牧現象難以杜絕。在內蒙古東部某地，2013年超載5萬只羊，2016年超載4.5萬只羊，去年嚴厲整治，超載的羊仍達1.6萬只。長期超載過牧導致草原自然生產力大幅下降。內蒙古草原監(jiān)測數據顯示，全區(qū)天然草地每公頃產草量從20世紀50年代的1600多公斤下降到目前的700公斤左右，降幅超過50%。

　　收入低就業(yè)難　牧民減畜轉產動力不足

　　草原生態(tài)保護補獎政策補助標準相對較低，牧民轉移進城再就業(yè)難度較大，導致牧民減畜、禁牧或轉產的動力不足。

　　《經濟參考報》記者調研發(fā)現，隨著城鎮(zhèn)化推進、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和學校撤并，牧區(qū)一些年輕人想要進城生存，部分老年人領取生態(tài)補獎資金后，也想進城照看子孫，這會在一定程度上減緩草原上的人口壓力。但一些牧民和基層干部表示，對于一些牧區(qū)來說，目前草原生態(tài)保護補獎政策補助標準相對較低，牧民轉移進城再就業(yè)難度較大，導致牧區(qū)直接從事牲畜養(yǎng)殖的人口不能有效地減下來，減畜效果也大打折扣。

　　補助標準較低使牧民減畜、禁牧或轉產的動力不足，難以為草原有效“減壓”。在錫林郭勒盟，近幾年一只羊均價七八百元左右、一頭牛1萬元左右，養(yǎng)殖效益比現行補獎政策更有吸引力。另外，按照內蒙古現行的草畜平衡政策，牧民擁有的草場面積越大，草場質量越好便可以養(yǎng)更多牛羊，并且領取的獎補資金也越高。然而蘇尼特草原南部、鑲黃旗、正鑲白旗等內蒙古中部的荒漠半荒漠草原地區(qū)，生態(tài)脆弱，草原質量差，但人口較為稠密，人均享受的補獎資金十分有限，為了生計，違規(guī)超載過牧較為普遍，以補獎促進草原保護的作用沒有充分發(fā)揮出來。

　　牧區(qū)畜牧業(yè)結構單一，牧區(qū)中心城鎮(zhèn)產業(yè)較少，減畜后過剩的牧業(yè)人口轉產或再就業(yè)能力弱、機會少。據了解，當前畜牧業(yè)龍頭企業(yè)、牧民專業(yè)合作社的帶動能力有限，還沒有形成較有能力的職業(yè)牧民隊伍，很難拓展產業(yè)發(fā)展渠道、搞活多種經營，牧區(qū)仍沒有實現從“頭數畜牧業(yè)”到“效益畜牧業(yè)”的徹底轉變，還做不到少養(yǎng)、優(yōu)養(yǎng)、精養(yǎng)。基層干部群眾反映，牧區(qū)附近的中心城鎮(zhèn)產業(yè)少、欠發(fā)達，一些牧民離開牧區(qū)轉移進城，幾乎什么都做不了，孩子上學、老人看病和日常的衣食住行等花銷，仍離不開草場和牲畜，一些地方甚至出現進城牧民回流的現象。

　　還有一些外來人口遷入牧區(qū)，給草原生態(tài)帶來不利影響。比如,以探測和開發(fā)資源為名義遷入的企業(yè)和企業(yè)工人，以開發(fā)飼料基地為名遷入的周邊農區(qū)農民，或以羊倌、泥瓦工等雇工名義遷入牧區(qū)的農民，對草原生態(tài)影響較大。

　　基層建議調整補助標準　扶持后續(xù)產業(yè)

　　草原是地球的“皮膚”，是維護國家生態(tài)安全的綠色屏障，它與山水林田湖組成生命共同體，一旦破壞將難以恢復，加強草原保護修復意義重大。

　　基層干部普遍認為，隨著生態(tài)文明建設的持續(xù)推進，生態(tài)屏障已成為草原的主要功能，應遵循生態(tài)優(yōu)先原則，按照民族團結、共同富裕、邊疆穩(wěn)定、永續(xù)發(fā)展的要求，加強草原保護修復，降低草原利用強度，減人減畜，使草原提高質量、恢復生機。

　　首先，要堅持和完善草原生態(tài)保護補助獎勵機制，既要保護和修復草原生態(tài)，也要保障牧民權益，調動牧民積極性。比如，在以草原載畜能力測算補貼標準的基礎上，適當提高荒漠半荒漠等生態(tài)脆弱牧區(qū)的補貼標準，并建立與物價上漲相協調的遞增機制，為牧民減畜、轉產、轉移進城夯實物質基礎。

　　其次，要優(yōu)化牧區(qū)區(qū)域規(guī)劃和產業(yè)布局，優(yōu)先發(fā)展中小城市和二、三產業(yè)，促進過剩的牧業(yè)人口主動遷移。可探索加大牧區(qū)中心城鎮(zhèn)產業(yè)扶持力度，增加對絨毛產業(yè)、肉類食品深加工等特色產業(yè)的支持力度，吸引牧區(qū)人口逐步向小城鎮(zhèn)轉移；加強進城牧民再就業(yè)培訓，為牧民轉移進城提供更多保障，解除其后顧之憂。

　　此外，還要建立牧區(qū)人口準入制度，減輕牧區(qū)人口壓力。一些干部表示，對進入牧區(qū)從事各種活動的非牧區(qū)人口，不能讓他們無限期、無條件、無約束地任意發(fā)展，不能把牧區(qū)當作內地轉移淘汰產業(yè)和污染企業(yè)的目的地，更不能把牧區(qū)當作資源開發(fā)的“熱土”，從而減輕牧區(qū)人口壓力。

　　基層民眾和干部也希望，國家像保護基本農田一樣保護基本草牧場，大幅提升一般性轉移支付力度，逐步提高“生態(tài)轉移支付”，設立草原發(fā)展基金，并對事關全局的重大專項直接投資。讓草原保護與牧民致富得以良性循環(huán)，游牧文明得到回歸，讓草原處處可見“藍藍的天上白云飄，白云下面馬兒跑”的美好景象。

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