自國資委成立以來，國企改革及其公司治理建設(shè)取得重大成績，國有企業(yè)規(guī)模和實力大幅提升，制度紅利非常明顯。同時，毋庸諱言，由于各種主客觀因素的綜合作用，部分國有企業(yè)在改制及運營過程中存在著內(nèi)部人控制、利益輸送、決策不夠科學(xué)理性等現(xiàn)象。黨的十八大、十九大以來，作為一系列反腐敗制度安排重要組成部分的國資監(jiān)管體系也發(fā)生了重大變化，“刮骨療傷”的做法使得國有企業(yè)中的“一把手文化”、“帶病提拔”、管理腐敗現(xiàn)象以及內(nèi)部人控制問題等得到較大程度的緩解和有效遏制。在此基礎(chǔ)上，隨著新時代的要求和新形勢的變化，我們對當(dāng)前國資整合監(jiān)管和監(jiān)督效能提升方面的若干關(guān)鍵問題，應(yīng)該有更為清醒的認(rèn)識。

　　構(gòu)建國資整合監(jiān)管格局　提升國資監(jiān)督效能

　　在宏觀監(jiān)管層面，我們有必要結(jié)合當(dāng)前國有企業(yè)監(jiān)督實踐的現(xiàn)實，盡快構(gòu)建國資的整合監(jiān)管格局，提升國資監(jiān)督效能，實現(xiàn)國有經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

　　首先，這一整合監(jiān)管格局應(yīng)該是全口徑、全透明的監(jiān)管，覆蓋所有國有資源，由全社會共同監(jiān)督。實事求是地說，目前的各級國資監(jiān)管部門還不能說是全部國有資源完整意義上的股東。一是國有產(chǎn)權(quán)的終極所有者并不是國資監(jiān)管部門，國有產(chǎn)權(quán)屬全體國民共同所有，由于國有股東是沒有明確人格化主體的“虛位”股東，因此國有企業(yè)也就成為“無主”企業(yè)，而國資監(jiān)管部門只是國有產(chǎn)權(quán)的授權(quán)行使主體；二是在股東所應(yīng)擁有的收益權(quán)、人事權(quán)和決策權(quán)等多個方面，國資監(jiān)管部門的權(quán)利也是不完整的；三是各級國資監(jiān)管部門目前尚未實現(xiàn)對全部國有資源的全口徑監(jiān)管。從長遠(yuǎn)來看，整合監(jiān)管格局所對應(yīng)的應(yīng)該是“大”國資的全口徑、全覆蓋監(jiān)管。

　　強化信息透明度監(jiān)管和輿論、社會監(jiān)督也非常重要。在國有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、高管背景、薪酬水平、主要經(jīng)營情況、社會責(zé)任等關(guān)鍵信息都建立起規(guī)范化的定期披露機制之后，將可以更好地調(diào)動社會各界、各相關(guān)利益主體共同進行監(jiān)督。此時所反饋回來的、可用于監(jiān)督的信息就更加豐富、更加多元了，整體的監(jiān)督成本將會有所下降，決策效率和決策質(zhì)量將會進一步提升。在全透明并有效反饋的監(jiān)督環(huán)境下，犯錯誤和徇私舞弊的機會就會大幅減少，而且這些監(jiān)督信息也能更充分地反饋各相關(guān)主體的利益訴求，從而在更大程度上體現(xiàn)出國有企業(yè)“全民所有”、“全民共治”的特征。從這一角度來看，國有企業(yè)應(yīng)該比上市公司更加透明，應(yīng)該公布更多的經(jīng)營信息以及重大事項決策過程，接受全社會監(jiān)督。

　　其次，這一整合監(jiān)管格局應(yīng)該是國有資本經(jīng)濟屬性、政治屬性和社會屬性相互統(tǒng)一、動態(tài)協(xié)調(diào)的監(jiān)管，這要求我們充分認(rèn)識國有股東的特殊性，并且要對國資委出資人代表職責(zé)的角色定位和所有權(quán)行使方式有更為深刻的理解。2015年10月，《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（國發(fā)〔2015〕63號）中指出，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)作為政府直屬特設(shè)機構(gòu)，根據(jù)授權(quán)代表本級人民政府對監(jiān)管企業(yè)依法履行出資人職責(zé)，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管，不行使政府公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)。以管資本為主，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全，更好地服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，實現(xiàn)保值增值。發(fā)揮國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)專業(yè)化監(jiān)管優(yōu)勢，逐步推進國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管全覆蓋。此時，國有企業(yè)在國家整體經(jīng)濟戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護、公共服務(wù)提供、抗震救災(zāi)、環(huán)境保護、維穩(wěn)扶貧以及利益相關(guān)者管理等多方面的政治任務(wù)和社會責(zé)任應(yīng)如何進行內(nèi)在協(xié)調(diào)，如何既算好“經(jīng)濟賬”，也算好“政治賬”和“社會責(zé)任賬”，值得我們做進一步的深入思考。

　　顯然，國資委的出資人定位與西方公司治理理論中的出資人定位不完全相同，二者之間既有很大一部分的共性或重合之處，也會存在比較明顯的差異或不同之處，我們既要看到資本的共同屬性和功能，也要看到“國有”資本的特殊屬性和功能。國有股東是一種特殊類型的股東，不僅僅是單純追求經(jīng)濟利益和保值增值，其是經(jīng)濟、政治、社會三重屬性的統(tǒng)一體，在決策過程中亦高度關(guān)注政治目標(biāo)設(shè)定和社會責(zé)任考量。三種屬性既相互統(tǒng)一，又存在動態(tài)協(xié)調(diào)。從1993年中央在確立社會主義市場經(jīng)濟體制的文件中提出“效率優(yōu)先、兼顧公平”的分配原則，到黨的十六屆五中全會強調(diào)“更注重社會公平”，再到黨的十八大報告中明確強調(diào)要“逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利”，我們看到，隨著改革進入深水區(qū)，黨的執(zhí)政思路和社會發(fā)展理念也在不斷地深化調(diào)整。相應(yīng)地，國有企業(yè)就會有一些對組織任命高管的薪酬管制安排，從原來更加強調(diào)工效掛鉤和資本收益回報向適度增加勞動的收益回報轉(zhuǎn)變，開始更加關(guān)注精準(zhǔn)扶貧、公平正義、生態(tài)保護、社會治理等社會責(zé)任承擔(dān)內(nèi)容。可見，新時代中國特色的國資監(jiān)管體系賦予了國資委出資人監(jiān)督更多的內(nèi)涵，要對“不越位”、“不缺位”、“不錯位”有辯證的理解，認(rèn)清還沒有到位的地方究竟在哪里。

　　最后，這一整合監(jiān)管格局應(yīng)該是內(nèi)外部各監(jiān)督機構(gòu)和部門相互配合、相互協(xié)同的監(jiān)管，注重提升監(jiān)督效能，降低監(jiān)督成本。顯然，不計成本的監(jiān)督是非理性的。目前來看，企業(yè)黨委紀(jì)委、內(nèi)部審計及內(nèi)部控制、監(jiān)事會及外部監(jiān)事、外部董事、國資委的出資人代表監(jiān)督、上級黨委巡視、上級紀(jì)檢監(jiān)察、審計署的政府審計監(jiān)督、政府業(yè)務(wù)部門的行政監(jiān)督、執(zhí)法部門的司法監(jiān)督等等，都在對國有企業(yè)的監(jiān)管中發(fā)揮重要作用。此時，各監(jiān)督職能之間的運作機理及互動原則有必要盡快明確，以避免出現(xiàn)“監(jiān)管競賽”、監(jiān)督成本過高以及監(jiān)督效率、效能和效果下降的現(xiàn)象。當(dāng)前確有必要對各種監(jiān)督資源進行有機整合，以實現(xiàn)適度監(jiān)督和立體化監(jiān)督，既要防止監(jiān)督不足，也要避免監(jiān)督過度。

　　具體來說，就是要明確各監(jiān)督部門和監(jiān)督職能之間的責(zé)任界定、權(quán)力清單、角色定位、行使方式、操作規(guī)范、程序分工、激勵約束等各方面的基本內(nèi)涵，把各種監(jiān)督機制規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、常規(guī)化，把黨的十八大、十九大以來的成功經(jīng)驗、成熟做法等盡快予以總結(jié)，并通過制度體制安排進行固化，避免運動式監(jiān)督和選擇式監(jiān)督現(xiàn)象，公平執(zhí)法。此時，不宜過度追求監(jiān)督在形式上的規(guī)范和各種監(jiān)督的物理式疊加，而應(yīng)更加強調(diào)實際運作過程中的監(jiān)督效率、效能和效果，避免重復(fù)監(jiān)督，盡量降低對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的影響。在各監(jiān)督機制和監(jiān)督職能進行協(xié)同的過程中，信息化手段和大數(shù)據(jù)技術(shù)的使用及支持極為關(guān)鍵：一方面，我們可以通過信息共享來進一步提高信息透明度，降低信息不對稱，并且通過組織結(jié)構(gòu)扁平化和優(yōu)化協(xié)同的實現(xiàn)來使得監(jiān)督重心下移，此時，既可以通過有痕管理來留下記錄，同時又不會過度干預(yù)國有企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動；另一方面，這些手段和技術(shù)的使用可以使我們明顯地降低監(jiān)督成本，極大地提高信息及數(shù)據(jù)的傳遞速度和安全性，進而使以前一些不可行的監(jiān)督措施變得更加可行。

　　創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)　深化國企改革

　　與此同時，就微觀企業(yè)層面，我們有必要結(jié)合國有企業(yè)監(jiān)督實踐的現(xiàn)實，綜合考慮企業(yè)經(jīng)營的一般規(guī)律、各國國有企業(yè)經(jīng)營的共同特點以及中國國有企業(yè)經(jīng)營的特殊安排，創(chuàng)新國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，有效平衡各方利益，深化國有企業(yè)改革，進而推動國有經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

　　首先，必須要做到國有企業(yè)的特殊管治安排與現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的相互嵌入和有機融合，這既是一個重要的現(xiàn)實問題，也具有極強的理論創(chuàng)新意義。由于與西方在制度和文化背景方面的明顯差異，現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)不能完全照搬到國有企業(yè)之中，否則可能會出現(xiàn)水土不服現(xiàn)象。如何跳脫西方一般化的公司治理結(jié)構(gòu)框架，并進而將國有企業(yè)中的特殊管治安排與“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”為基本特征的現(xiàn)代企業(yè)制度要求下的現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)進行深度整合、相互嵌入及有機融合，就顯得極其重要。我們應(yīng)該看到，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨組織建設(shè)是國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的基石，構(gòu)建了國有企業(yè)從基層到高層、從內(nèi)部到外部廣泛的、貫穿式的關(guān)系治理網(wǎng)絡(luò)，在“把方向、管大局、抓落實”方面發(fā)揮重要作用，這對于各利益相關(guān)者之間的利益平衡和協(xié)調(diào)，實施利益相關(guān)者導(dǎo)向，具有重要價值。

　　從國企黨組織發(fā)展歷程來看，雖然各階段國企中黨組織的事權(quán)和參與國企治理的方式存在差異，但黨組織在國企中的政治核心作用以及其對國企的領(lǐng)導(dǎo)一直未曾改變，這說明黨組織參與公司治理有較好的制度基礎(chǔ)。2013年發(fā)布的《中央組織部、國務(wù)院國資委黨委關(guān)于中央企業(yè)黨委在現(xiàn)代企業(yè)制度下充分發(fā)揮政治核心作用的意見》，對黨的政治核心作用提出了詳細(xì)意見，涵蓋關(guān)于黨組織的參與重大問題決策、黨管干部、監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)人員、思想政治工作、政治核心作用等7個方面。2015年發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中再次強調(diào)，“把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業(yè)章程，明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位”。

　　此時，在實際操作層面，就必須高度關(guān)注黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)如何有效地加以落實。例如，對于“三重一大”事項，在黨委會集體討論成為國有企業(yè)董事會決策的前置程序之后，未經(jīng)黨委會討論的“三重一大”事項不能進行董事會決策，此時，如何辯證認(rèn)識和處理好國有企業(yè)中黨委會領(lǐng)導(dǎo)中心和董事會決策中心之間的互動關(guān)系，如何既提升和保證決策質(zhì)量又不對決策效率產(chǎn)生嚴(yán)重影響，都急需在人員結(jié)構(gòu)、流程設(shè)計、運作機制等方面加以規(guī)范；又如，國有企業(yè)的整合監(jiān)督格局首先要解決監(jiān)督對象即“監(jiān)督誰”的問題，而民主集中制下的黨委負(fù)責(zé)制實際上是集體負(fù)責(zé)制，在此基礎(chǔ)上，有必要明確更加具體的責(zé)任承擔(dān)主體，否則就會陷入“旁觀和提意見的人很多，但真正負(fù)責(zé)任的人很少”的窘境，而黨委書記、紀(jì)委書記與董事長、總經(jīng)理、監(jiān)事會主席等關(guān)鍵職位的“雙向進入、交叉任職”在某種程度上就起著明確責(zé)任承擔(dān)主體的作用。

　　其次，必須要構(gòu)建監(jiān)督與激勵、糾錯與容錯的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和內(nèi)在平衡機制，最終的目的都是為了國有企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。監(jiān)管是手段，不是目的。監(jiān)管的目的不是為了讓企業(yè)不犯錯，而是為了讓企業(yè)在程序合法、公平公正、公開透明的基礎(chǔ)上有序、健康地發(fā)展，積極奮進，有所作為。此時，我們需要處理好監(jiān)督安排與高管薪酬激勵之間的內(nèi)在聯(lián)系。目前國有企業(yè)中對組織任命高管即班子成員存在一定的薪酬管制安排，同時也有部分市場化聘任高管及中層骨干。這會產(chǎn)生比較明顯的薪酬倒掛現(xiàn)象，即市場化聘任的高管及中層骨干的薪酬要明顯高于組織任命高管的薪酬。這種安排極易導(dǎo)致高管團隊成員在風(fēng)險和責(zé)任承擔(dān)、任務(wù)分配、團隊文化建設(shè)等多個方面都產(chǎn)生重大分歧，不具有可持續(xù)性，而且與“同工同酬”原則存在沖突。因此，在設(shè)計國有企業(yè)高管團隊薪酬及員工工資體系時，需要盡可能形成合理的激勵結(jié)構(gòu)安排，注意對激勵對象在體面生活、精神追求和職業(yè)生涯規(guī)劃等多方面需求的整體考慮。

　　以2016年8月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》（國辦發(fā)〔2016〕63號）為代表的、對糾錯追責(zé)機制的制度化安排及細(xì)化落地實施，是今后一段時期國資監(jiān)管的重點工作之一。與此同時，我們還需要有容錯機制與糾錯機制進行相互平衡。在缺少容錯機制的情況下，國有企業(yè)的創(chuàng)新激勵和風(fēng)險承擔(dān)意識必然明顯不足，甚至容易導(dǎo)致優(yōu)秀人才的大量流失。國有企業(yè)的經(jīng)營決策，如果都是層層上報、久議不決或程序冗長的話，企業(yè)家和經(jīng)理層就不能或不敢及時決策和承擔(dān)必要的經(jīng)營風(fēng)險，則這樣的監(jiān)督是沒有效率的，機會成本極高，可能會喪失很多商業(yè)機會，而且技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng)新更是無從談起。在規(guī)定、要求日益嚴(yán)格的情況下，如果總是出于風(fēng)險管理及高度風(fēng)險反感的視角，以及寧可不要業(yè)務(wù)也不能出任何風(fēng)險的考慮，這樣下去對企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展也是非常不利的。

　　好的經(jīng)營決策，更有可能是在一個比較寬松的環(huán)境下，由企業(yè)家運用專業(yè)知識做出的、基于主觀善意而非利益輸送的商業(yè)判斷。要按照“三個區(qū)分開來”的基本原則，進而落在實處，設(shè)計容錯機制，同時根據(jù)所犯錯誤性質(zhì)、情境、背景和嚴(yán)重程度，酌情、公平追責(zé)。要鼓勵好的風(fēng)險承擔(dān)及目標(biāo)導(dǎo)向下的有序健康發(fā)展，約束壞的風(fēng)險承擔(dān)及目標(biāo)導(dǎo)向下的無序混亂發(fā)展。監(jiān)督的關(guān)鍵是要有效，其最終的目的還是要促進企業(yè)科學(xué)決策、高效執(zhí)行、健康發(fā)展，因此就要“真激勵、真約束（包括監(jiān)督和糾錯）、真容錯”。

　　最后，如何辯證地認(rèn)識、理解和實現(xiàn)對國有企業(yè)的全過程、全范圍監(jiān)管，涵蓋事前、事中和事后，貫穿集團公司和下屬企業(yè)，是一個無法回避的關(guān)鍵問題。一方面，國有企業(yè)擁有獨立的法人資格，依法行使其所擁有的法人財產(chǎn)權(quán)，尤其是在混合所有制和產(chǎn)權(quán)多元化背景之下，這一法人資格以及與其相匹配的法人財產(chǎn)權(quán)應(yīng)得到尊重，并通過公司章程進一步明確以強化其可操作性和可信任度。此時，國資委及國有資本投資運營公司的出資人代表監(jiān)督職責(zé)如何有效履行就變得非常重要。從實踐來看，目前比較側(cè)重于事后監(jiān)督，而且主要是監(jiān)督董事會，并未貫穿到下屬企業(yè)，此時，往往是在企業(yè)出現(xiàn)了較大的風(fēng)險或內(nèi)控事件之后，才進行事后的處置和監(jiān)督。

　　這樣的做法雖然尊重了企業(yè)的法人財產(chǎn)權(quán)，但是在缺乏外部制度環(huán)境有效約束的情況下，往往在到了事后的處置和監(jiān)督階段時，一是經(jīng)濟損失已經(jīng)造成，可供使用的有效求償手段相對缺乏，二是可供使用的事后追責(zé)、問責(zé)機制也相對有限。此時，需要將對國有企業(yè)的監(jiān)督適當(dāng)向前延伸，一方面強調(diào)對董事會決策過程規(guī)范性的事中監(jiān)督，一方面強調(diào)對國有企業(yè)的貫穿式或穿透式監(jiān)督，擴展到下屬企業(yè)，并且對監(jiān)督過程中所發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險點進行提示、預(yù)警、監(jiān)控和追責(zé)?；镜谋O(jiān)督思路應(yīng)該是：事前規(guī)范制度、事中加強監(jiān)控、事后強化問責(zé)。此時，這種全過程、全范圍的監(jiān)管思路對監(jiān)督方式和監(jiān)督方法提出了更高的技術(shù)性要求，因為其中涉及國有企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的維護以及混合所有制企業(yè)中民營股東合法權(quán)益的保護問題，急需創(chuàng)新監(jiān)管方式，采用新的監(jiān)管方法或監(jiān)管手段，慎之又慎、辯證地、藝術(shù)地予以處理。

　　綜合以上分析，我們必須從整合視角下系統(tǒng)構(gòu)建國資監(jiān)管格局，不能只見樹木、不見森林，只見局部、不見整體。

　　也就是說，我們應(yīng)該實現(xiàn)對國有資本的全口徑、全透明監(jiān)管，并且應(yīng)該對國有資本的復(fù)雜屬性和出資人的特殊定位及其所有權(quán)行使方式有清醒認(rèn)識，同時更應(yīng)強調(diào)各監(jiān)督機制之間的配合協(xié)同，提升監(jiān)督效能，進而實現(xiàn)國有經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展這一最終目標(biāo)。在微觀層面，必須要做到國有企業(yè)的特殊管治安排與現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的相互嵌入和有機融合，構(gòu)建監(jiān)督與激勵、糾錯與容錯的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和內(nèi)在平衡機制，進而實現(xiàn)全過程、全范圍的事前、事中和事后監(jiān)管。要處理好決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者之間的內(nèi)在聯(lián)系，強調(diào)責(zé)任、權(quán)力和利益的相統(tǒng)一及相匹配，明確責(zé)任主體，進而使決策更科學(xué)、執(zhí)行更高效、監(jiān)督更有效。要“開前門”，通過完善制度建設(shè)、施加有效約束來形成“不能腐敗”的體制機制；要“關(guān)后門”，通過對腐敗、敗德行為予以嚴(yán)懲來營造“不敢腐敗”的環(huán)境氛圍；要“清理旁門”，通過明確黨建自律要求、適當(dāng)強化市場化顯性激勵并清理過度在職消費等隱性激勵，來塑造“不想腐敗”的行為模式。

　?。ū疚臑閲疑缈苹鹬卮箜椖俊皣衅髽I(yè)監(jiān)督制度改革與創(chuàng)新研究（17ZDA086）”階段性成果。作者單位：中山大學(xué)現(xiàn)代會計與財務(wù)研究中心/管理學(xué)院）

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