截止到2018年9月，94%的國企完成了公司制改制，建立了董事會(huì)，但很多國有公司，甚至一些上市公司，仍存在董事會(huì)治理的形式化問題。

　　國企董事會(huì)治理中存在的問題直接關(guān)系著國企董事會(huì)治理的效率和水平。

　　董事會(huì)治理必須實(shí)現(xiàn)形式上和實(shí)質(zhì)上的高度統(tǒng)一，才能有效發(fā)揮作用。

　　2015年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，提出要“切實(shí)解決一些企業(yè)董事會(huì)形同虛設(shè)、‘一把手’說了算的問題”。時(shí)至今日，董事會(huì)形同虛設(shè)的問題仍然存在，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步規(guī)范化。

　　董事會(huì)治理水平

　　從總體看，國企董事會(huì)治理還處于偏低水平。以上市公司為例，我們以國際通行的董事會(huì)治理規(guī)范，同時(shí)考慮中國立法和執(zhí)法狀況，從董事會(huì)結(jié)構(gòu)、獨(dú)立董事獨(dú)立性、董事會(huì)行為以及董事激勵(lì)與約束四個(gè)維度，利用38個(gè)指標(biāo)對(duì)中國上市公司董事會(huì)治理水平進(jìn)行了評(píng)估，計(jì)算了中國上市公司董事會(huì)治理指數(shù)，評(píng)估發(fā)現(xiàn)，國企董事會(huì)治理指數(shù)近些年都徘徊在50分左右。其中，2012-2015年，國有控股公司董事會(huì)治理指數(shù)呈下降趨勢(shì)，2015-2017年，則逐漸上升，但升幅不大。而且，2015年以來，國有控股公司董事會(huì)治理指數(shù)都小于非國有控股公司。

　　從董事會(huì)治理四個(gè)維度（分項(xiàng)指數(shù)）看，除了獨(dú)立董事獨(dú)立性分項(xiàng)指數(shù)較高，接近60分以外，其他三個(gè)分項(xiàng)指數(shù)都略高于50分或在50分以下，尤其是董事會(huì)結(jié)構(gòu)分項(xiàng)指數(shù)，更是低至40分左右。近三年，除了董事會(huì)結(jié)構(gòu)分項(xiàng)指數(shù)外，其他三個(gè)分項(xiàng)指數(shù)，國有控股公司基本上都低于非國有控股公司。

　　可以看到，國企董事會(huì)治理水平還亟須進(jìn)一步提高。

　　董事會(huì)職責(zé)

　　對(duì)董事會(huì)職責(zé)的經(jīng)典界定是代表全體股東和整個(gè)公司負(fù)責(zé)對(duì)公司的戰(zhàn)略指導(dǎo)和對(duì)經(jīng)理層進(jìn)行有效監(jiān)督。但在我國企業(yè)中，董事會(huì)不僅具有戰(zhàn)略決策和指導(dǎo)職責(zé)，而且還包括日常經(jīng)營職責(zé)，而董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的監(jiān)督職責(zé)則被監(jiān)事會(huì)替代了。這是因?yàn)椋聲?huì)中的大部分成員都是執(zhí)行董事，包括董事長在內(nèi)的執(zhí)行董事本身就是經(jīng)理層，經(jīng)理層不可能自己監(jiān)督自己。

　　即使是董事會(huì)的戰(zhàn)略決策職責(zé)，也在很大程度上得不到落實(shí)。主要原因在于國企本身的法人地位不獨(dú)立。盡管從公司法角度，國企是獨(dú)立法人，但卻往往受制于政府或大股東意志，這在非上市的國有獨(dú)資公司和國有控股公司中非常明顯，非國有股東經(jīng)常不得不接受來自政府或大股東的意志。董事們往往不是立足于公司自身的發(fā)展，而主要是為了他們代表的股東，而股東的利益和公司的利益并非總是一致的，導(dǎo)致決策效率較低，經(jīng)常貽誤市場(chǎng)機(jī)會(huì)。為此，許多國企希望借助職業(yè)經(jīng)理人來解決法人地位不獨(dú)立問題，但由于與既有的國企負(fù)責(zé)人任命或派出制度不一致，以及經(jīng)理人市場(chǎng)尚未建立，而使這一愿望還難以實(shí)現(xiàn)。

　　目前看來，中國國企董事會(huì)治理最迫切需要解決五個(gè)問題：董事會(huì)作為投資者的代理人如何做到對(duì)投資者盡職盡責(zé)；董事會(huì)作為戰(zhàn)略決策者如何做到戰(zhàn)略決策的科學(xué)性；董事會(huì)作為監(jiān)督者如何做到監(jiān)督到位而不會(huì)被經(jīng)理層（被監(jiān)督者）所干擾；董事會(huì)作為利益主體如何做到既有動(dòng)力又不被利益所“俘虜”；董事會(huì)作為責(zé)任主體如何對(duì)自己的決策和監(jiān)督錯(cuò)誤、失誤獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。這些問題直接關(guān)系著國企董事會(huì)治理的效率和水平，尤其是激勵(lì)和約束的力度要足以使董事個(gè)人能夠自我約束。

　　董事會(huì)構(gòu)成

　　國企董事會(huì)規(guī)模平均在11人左右。董事會(huì)成員包括三類人員：內(nèi)部執(zhí)行董事、外部非獨(dú)立董事和外部獨(dú)立董事。內(nèi)部執(zhí)行董事通常由董事長、總經(jīng)理、部分副總經(jīng)理、總會(huì)計(jì)師（或財(cái)務(wù)總監(jiān)）等組成；外部非獨(dú)立董事和獨(dú)立董事一般由股東委派，不在企業(yè)任職。非上市的國有公司大都沒有獨(dú)立董事，只有上市的國有控股公司按照證監(jiān)會(huì)的要求設(shè)置獨(dú)立董事。對(duì)于上市公司，執(zhí)行董事（內(nèi)部董事）和外部董事（獨(dú)立董事和外部非獨(dú)立董事）基本上是2：1的比例，2/3的執(zhí)行董事意味著董事會(huì)中絕大部分都是經(jīng)營者。在這種情況下，董事會(huì)和經(jīng)營層的職能高度混同，很容易產(chǎn)生內(nèi)部人控制。盡管董事長和總經(jīng)理等負(fù)責(zé)人都由黨的組織部門或國資委委派，但仍容易形成內(nèi)部人控制，信息的不對(duì)稱更加劇了這種內(nèi)部人控制。近幾年，由于政府的強(qiáng)力反腐，加之董事長和總經(jīng)理更換頻繁，內(nèi)部人控制有所緩解。

　　國有公司董事會(huì)的構(gòu)成中，執(zhí)行董事基本上是按照股權(quán)比例來安排的，外部獨(dú)立和非獨(dú)立董事也大都由國有大股東或政府負(fù)責(zé)選派。盡管小股東也有提名外部獨(dú)立和非獨(dú)立董事的權(quán)利，但由于股權(quán)比例較小，或者無法選派，或者選派的人數(shù)很少，總體上是具有國資背景的或國有大股東選派的董事在董事會(huì)中占據(jù)絕對(duì)多數(shù)，使得法律意義上的同股同權(quán)和民資話語權(quán)在董事會(huì)實(shí)際運(yùn)作中難以實(shí)現(xiàn)。

　　十八屆三中全會(huì)以來，政府開始在國企中推行職工董事制度，目前中央企業(yè)和地方國企的一級(jí)企業(yè)（集團(tuán)母公司）大部分都設(shè)置了職工董事。在國有控股上市公司中，職工董事還比較少見。職工董事屬于內(nèi)部執(zhí)行董事，由于該制度推行時(shí)間還不長，其作用還有待于進(jìn)一步觀察。

　　董事長和總經(jīng)理的關(guān)系

　　在絕大部分公司，包括國企和民企，董事長被確定為公司的法人代表，被視作公司的“一把手”，是董事和總經(jīng)理的領(lǐng)導(dǎo)者，董事長的權(quán)力要高于總經(jīng)理。根據(jù)公司法，董事會(huì)是一個(gè)會(huì)議體，董事的權(quán)力是平等的，董事長并非一定是公司的法人代表，他（她）僅僅是董事會(huì)和股東大會(huì)的召集人，并不是凌駕于其他董事和總經(jīng)理之上的領(lǐng)導(dǎo)者。董事長由董事會(huì)選舉產(chǎn)生，外部董事或獨(dú)立董事也可以擔(dān)任董事長。向總經(jīng)理授權(quán)進(jìn)行企業(yè)正常經(jīng)營管理工作的是董事會(huì)而不是董事長，董事會(huì)和總經(jīng)理之間是一種委托-代理的契約關(guān)系。

　　董事長成為“一把手”，就把本屬于總經(jīng)理的日常經(jīng)營職責(zé)賦予了董事長，但從法律上，對(duì)日常經(jīng)營承擔(dān)責(zé)任的卻是總經(jīng)理，從而導(dǎo)致權(quán)力和責(zé)任的不對(duì)稱，于是產(chǎn)生了諸多問題：以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層失去了獨(dú)立性，動(dòng)力受挫，潛能難以充分發(fā)揮；總經(jīng)理成為“二把手”，非獨(dú)立性使得總經(jīng)理想方設(shè)法要成為董事長，矛盾由此產(chǎn)生；日常決策失誤責(zé)任由總經(jīng)理承擔(dān)，但決策又往往是董事長干預(yù)或參與所致，也會(huì)激發(fā)矛盾；董事長“一把手”地位，可能使其獨(dú)斷專行，增加董事長犯罪風(fēng)險(xiǎn)；總經(jīng)理謀求董事長職位，可能鋌而走險(xiǎn)，也增加總經(jīng)理犯罪風(fēng)險(xiǎn)；由于董事長通常來自國有大股東，就很可能把國有大股東意志強(qiáng)加于民資股東，這會(huì)破壞公司治理層的契約關(guān)系和法律權(quán)利平等原則。

　　董事長和總經(jīng)理之間的關(guān)系錯(cuò)位，導(dǎo)致總經(jīng)理不能獨(dú)立行為，當(dāng)然也不能對(duì)自己的行為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，這一點(diǎn)在對(duì)總經(jīng)理能力的評(píng)價(jià)中表現(xiàn)的非常明顯。根據(jù)我們的評(píng)價(jià)，國有控股上市公司的總經(jīng)理能力指數(shù)僅為30分左右。其實(shí)，這個(gè)分值并不是總經(jīng)理實(shí)際能力的真實(shí)反映，而是在其不獨(dú)立的情況下，其潛能無法得到充分發(fā)揮?？梢?，要充分發(fā)揮總經(jīng)理的能動(dòng)性，就必須給予其獨(dú)立性，包括賦予獨(dú)立權(quán)力和獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，獨(dú)立權(quán)力和獨(dú)立責(zé)任相輔相成，對(duì)于最大程度發(fā)揮企業(yè)家潛能，缺一不可。

　　高管人員的選聘和考核

　　根據(jù)公司法，包括總經(jīng)理在內(nèi)的公司高管人員，由董事會(huì)負(fù)責(zé)選聘和考核。但事實(shí)上，對(duì)于國企高管人員的選聘，普遍的做法是由黨的組織部門或者國資委選擇或推薦，交由董事會(huì)批準(zhǔn)，一般有三個(gè)來源：一是從政府中選派；二是從公司內(nèi)部選拔，一般由某一副手接任；三是將其他國企高管人員調(diào)任該公司。由于國企高管人員擁有行政級(jí)別和行政待遇，因此基本上不存在從民營企業(yè)家中選聘的問題。

　　理論上，董事會(huì)對(duì)高管人員的推薦有否決權(quán)，但董事會(huì)本身的意志同樣會(huì)受到黨的組織部門或者國資委的影響，因此基本上不存在否決黨的組織部門或國資委推薦的情況。不過，一些地區(qū)正在嘗試推動(dòng)試點(diǎn)改革，比如對(duì)于國企副總經(jīng)理的聘任，可以由董事會(huì)提名委員會(huì)提名，總經(jīng)理確認(rèn)，然后與國資委充分溝通。

　　對(duì)于國企高管的選聘，盡管也有公開選聘的情況，但公開招聘可能遇到兩個(gè)問題：第一，官本位制度下的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)推薦問題，這很難拒絕。第二，不適應(yīng)問題。大多數(shù)國企選擇內(nèi)部培養(yǎng)高管人員，是因?yàn)槠髽I(yè)內(nèi)部一些部門領(lǐng)導(dǎo)，在企業(yè)工作多年，逐層鍛煉上來，對(duì)企業(yè)更為熟悉，也更有責(zé)任心和忠誠感，招聘過程中優(yōu)勢(shì)比較明顯，而空降的其他背景的高管往往不能適應(yīng)國企獨(dú)特的環(huán)境。

　　既然高管人員選聘很少由董事會(huì)獨(dú)立通過市場(chǎng)公開選聘，那么，相應(yīng)地，對(duì)高管人員的考核也在事實(shí)上不是由董事會(huì)負(fù)責(zé)，尤其對(duì)于非上市公司更是如此。盡管不少國有公司在董事會(huì)中設(shè)有薪酬委員會(huì)，擁有考核高管人員業(yè)績的職責(zé)，但考核標(biāo)準(zhǔn)通常是由政府或大股東制定的。不少中央企業(yè)和地方國企，對(duì)高管人員薪酬有總額控制制度，通常高管人員薪酬不得超過員工平均薪酬的4-5倍。即使公司績效增長很多，因受到總額控制，高管人員薪酬也難以同步增長，甚至比績效增長低很多，這導(dǎo)致了兩種后果：一是人才流失；二是經(jīng)營動(dòng)力下降。

　　外部非獨(dú)立董事和獨(dú)立董事

　　中國自2001年正式在上市公司中建立獨(dú)立董事制度。不可否認(rèn)，在上市公司中，獨(dú)董發(fā)揮了一定的作用，但因以下原因，使得獨(dú)董的作用非常有限：

　　首先，近50%的獨(dú)董來自于高校、科研機(jī)構(gòu)，以及退休或離任的官員（近幾年因政策原因，退休和離任官員已基本退出獨(dú)董行列）。盡管這些獨(dú)董在形式上是獨(dú)立的，但履職效果卻相當(dāng)?shù)停蛑饕谟谒麄內(nèi)狈芾斫?jīng)驗(yàn)，而且不具備經(jīng)理人市場(chǎng)的聲譽(yù)約束。

　　其次，獨(dú)董比例過低，董事會(huì)集體決策體制蛻變?yōu)橐蝗嘶蛏贁?shù)人決策體制。據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，2017年，上市公司中獨(dú)董平均比例為36.72%，其中國有控股公司獨(dú)董比例為36.35%，基本處于政策規(guī)定的1/3的邊緣上。這意味著，公司聘請(qǐng)獨(dú)董只是為了簡(jiǎn)單滿足到這個(gè)比例要求，而不是為了科學(xué)決策和有效監(jiān)督。由于比例過低，很多決策即使所有獨(dú)董全部反對(duì)，也不影響決策的通過。而且，很多需要由獨(dú)董占多數(shù)的專門委員會(huì)，如審計(jì)委員會(huì)、薪酬委員會(huì)和提名委員會(huì)，無法實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性。

　　第三，獨(dú)董報(bào)酬沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，追求高報(bào)酬是較普遍的現(xiàn)象，導(dǎo)致獨(dú)董很容易變成公司高管的附庸而喪失獨(dú)立性，決策時(shí)普遍存在“附和”現(xiàn)象。

　　最后，獨(dú)董之間，以及獨(dú)董與執(zhí)行董事之間缺乏信息溝通。由于缺乏溝通，獨(dú)董參與決策就沒有信息支持，決策就具有很大的隨意性。

　　對(duì)于非上市的國有公司，大部分沒有設(shè)置獨(dú)立董事，普遍的做法是設(shè)置外部非獨(dú)立董事，但也基本上限于中央企業(yè)和地方國企的母公司和較高層次的子公司，在大部分規(guī)模較小的國有控股的合資公司中，很少設(shè)置外部非獨(dú)立董事，幾乎都是執(zhí)行董事。即使設(shè)置外部非獨(dú)立董事，也大部分都來自國資系統(tǒng)，在決策中，基本服從于國有大股東的意志。

　　董事會(huì)治理的形式化

　　截止到2018年9月，94%的國企完成了公司制改制，建立了董事會(huì)，但很多國有公司，甚至一些上市公司，仍存在董事會(huì)治理的形式化問題。

　　在我們對(duì)董事會(huì)治理評(píng)價(jià)的四個(gè)維度中，董事會(huì)結(jié)構(gòu)和獨(dú)立董事獨(dú)立性兩個(gè)維度偏重于反映董事會(huì)形式上的治理，而董事會(huì)行為和董事激勵(lì)與約束兩個(gè)維度偏重于反映董事會(huì)實(shí)質(zhì)上的治理。通過比較ST公司和非ST公司，可以發(fā)現(xiàn)，在董事會(huì)結(jié)構(gòu)和獨(dú)立董事獨(dú)立性兩個(gè)維度，ST公司總體上并不比非ST公司差；而在董事會(huì)行為和董事激勵(lì)與約束兩個(gè)維度，情況則完全相反，非ST公司都遠(yuǎn)高于ST公司?？梢钥闯?，國有控股公司董事會(huì)治理過于追求形式，缺乏實(shí)質(zhì)性治理。董事會(huì)治理必須實(shí)現(xiàn)形式上和實(shí)質(zhì)上的高度統(tǒng)一，才能有效發(fā)揮作用。

　　再以三個(gè)最為重要的專門委員會(huì)即審計(jì)委員會(huì)、薪酬委員會(huì)和提名委員會(huì)為例。在董事會(huì)下設(shè)這三個(gè)專門委員會(huì)已成很多國家上市公司的慣例，而且要求審計(jì)委員會(huì)全部由獨(dú)董組成，薪酬委員會(huì)和提名委員會(huì)要求由50%以上的獨(dú)董組成，目的是保證公司審計(jì)、高管貢獻(xiàn)評(píng)價(jià)和提名的中立性，避免造假、欺詐和營私舞弊。在我國上市公司中，2017年設(shè)立審計(jì)委員會(huì)的國有公司比例為88.24%，但全部由獨(dú)董組成的國有公司比例僅為3.61%；設(shè)立薪酬委員會(huì)的國有公司比例為91.65%，但獨(dú)董人數(shù)達(dá)到一半的國有公司比例僅為19.57%；設(shè)立提名委員會(huì)的國有公司比例為74.67%，但獨(dú)董達(dá)到一半的國有公司比例僅為20.97%?？梢?，在國有控股上市公司中，在董事會(huì)中設(shè)立三個(gè)委員會(huì)的比例已經(jīng)比較高，但獨(dú)董的占比卻遠(yuǎn)未達(dá)到國際通行的標(biāo)準(zhǔn)。如此低的比例，很難保證三個(gè)委員會(huì)的中立性、客觀性和嚴(yán)肅性。

　　董事會(huì)三個(gè)委員會(huì)的構(gòu)成和作用的缺陷與目前獨(dú)董制度有很大關(guān)系。如前所述，一是我國政策規(guī)定上市公司獨(dú)董比例為1/3，這個(gè)比例難以支撐三個(gè)關(guān)鍵委員會(huì)獨(dú)立性對(duì)獨(dú)董人數(shù)的要求；二是透明的、以誠信為本的經(jīng)理人市場(chǎng)尚未建立，這使得獨(dú)董主要來源于非經(jīng)理人市場(chǎng)的高校、科研機(jī)構(gòu)，經(jīng)理人市場(chǎng)的信號(hào)傳導(dǎo)和聲譽(yù)機(jī)制對(duì)他們無從發(fā)揮作用；三是獨(dú)董管理經(jīng)驗(yàn)的缺乏也導(dǎo)致他們對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略決策和對(duì)經(jīng)理層的監(jiān)督難以具有針對(duì)性和提出切實(shí)可行的建議，大部分獨(dú)董的行事風(fēng)格是“聽話”。

　　再從董事會(huì)行為以及董事激勵(lì)與約束兩個(gè)維度觀察董事會(huì)是如何具體行事的。我們僅以其中的幾個(gè)指標(biāo)為例來進(jìn)行分析。在國有控股上市公司中，2017年，董事會(huì)有明確的高管考評(píng)和激勵(lì)制度的公司比例不到60%；有明確的董事考評(píng)和薪酬制度的公司比例略超30%；在內(nèi)部董事與外部董事之間建立了明確的溝通制度的公司不到3%；建立了董事會(huì)備忘錄的公司不到5%；公布董事考評(píng)/考核結(jié)果的公司比例和有董事行為準(zhǔn)則相關(guān)的規(guī)章制度的公司比例都未超過1%。從這組數(shù)據(jù)不難想象，缺失的董事會(huì)機(jī)制設(shè)計(jì)，勢(shì)必導(dǎo)致董事行權(quán)時(shí)的隨意性，董事長一人獨(dú)大的現(xiàn)象比較普遍。

　　總之，董事會(huì)結(jié)構(gòu)和獨(dú)立董事設(shè)置很重要，必須要健全和完善，但更重要的是要使董事會(huì)結(jié)構(gòu)和獨(dú)立董事發(fā)揮有效作用，要在董事會(huì)“行事”上下功夫，才能避免形式主義。

　?。ㄗ髡邽楸本煼洞髮W(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任，經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授）

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