2005年，湖北省羅田縣天堂寨景區(qū)索道投入使用，但直到2016年，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人王輝才發(fā)現(xiàn)自己一直在“違法”運(yùn)營(yíng)。

　　“我們計(jì)劃再建一條，等到去申報(bào)環(huán)評(píng)時(shí)，被告知索道有一部分建在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)?！蓖踺x無(wú)奈地說(shuō)，“建索道時(shí)誰(shuí)會(huì)想到，日后會(huì)劃入自然保護(hù)區(qū)？”

　　記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，除了旅游設(shè)施，還有部分通勤道路、村落鄉(xiāng)鎮(zhèn)等由于歷史遺留問(wèn)題而導(dǎo)致發(fā)展受限。

　　景區(qū)索道被“卡脖子”

　　湖北大別山自然保護(hù)區(qū)位于黃岡市羅田、英山兩縣北部，北接安徽省金寨縣。2003年成立市級(jí)保護(hù)區(qū)，6年后晉升為省級(jí)保護(hù)區(qū)，2014年又晉升為國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)。

　　根據(jù)2017年版《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》，自然保護(hù)區(qū)可分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)。除實(shí)驗(yàn)區(qū)可進(jìn)行參觀考察、旅游等活動(dòng)外，核心區(qū)和緩沖區(qū)嚴(yán)格限制人類活動(dòng)，是理論上的“無(wú)人區(qū)”。

　　由于意外身陷核心區(qū)，在“綠盾2018”專項(xiàng)行動(dòng)中，羅田天堂寨景區(qū)索道被重點(diǎn)巡查。管理部門(mén)出具的停運(yùn)通知書(shū)，早已送達(dá)王輝手中。

　　“如果索道所處的位置不能從核心區(qū)調(diào)整出來(lái)，處境會(huì)愈加尷尬。”王輝說(shuō)。

　　作為羅田發(fā)展旅游的重要依仗，天堂寨景區(qū)索道于2003年開(kāi)工建設(shè)。全長(zhǎng)1380米，高差400米，被稱為“鄂東第一索道”。

　　除了修建索道，王輝所在的公司還參與景區(qū)道路建設(shè)。交通條件的改善，大大降低了天堂寨的攀登難度，游客平均游覽時(shí)間從8小時(shí)縮減至4小時(shí)。

　　1998年至2005年，方華國(guó)一直擔(dān)任羅田縣旅游局局長(zhǎng)。在此期間，羅田生態(tài)旅游發(fā)展迅速。如今已是黃岡市旅發(fā)委副調(diào)研員的方華國(guó)認(rèn)為，對(duì)比其他旅游設(shè)施，索道對(duì)環(huán)境的破壞較小，卻能最大限度地實(shí)現(xiàn)景觀價(jià)值。

　　“生態(tài)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有一個(gè)基本公式，即一片森林中，木材價(jià)值只占5%，生態(tài)價(jià)值和景觀價(jià)值占95%?！彼f(shuō)。

　　截至2018年，“七山二水一分田”的羅田縣，以天堂寨景區(qū)為龍頭的全域旅游收入達(dá)到50億元，農(nóng)家樂(lè)數(shù)量超過(guò)2000家，背后直接維系著2000多個(gè)家庭的生計(jì)。

　　登山愛(ài)好者從景區(qū)入口出發(fā)，大約7小時(shí)可以登頂海拔1729米的大別山主峰。主峰之上，可以領(lǐng)略“北望中原，南眺荊楚”的氣勢(shì)。

　　大別山滋養(yǎng)羅田、英山和金寨共兩省三縣。從英山大別山南武當(dāng)旅游區(qū)和金寨縣天堂寨風(fēng)景區(qū)，也皆有索道通往大別山主峰。讓王輝等人郁悶的是，鄰居都在穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)?shù)剡\(yùn)營(yíng)索道，唯獨(dú)自己被“卡脖子”。

　　2014年，英山縣在遞交自然保護(hù)區(qū)晉升資料時(shí)，索道位置被調(diào)成在開(kāi)發(fā)限制較少的實(shí)驗(yàn)區(qū)。

　　金寨天堂寨景區(qū)所在的安徽天馬國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，成立于1998年。保護(hù)區(qū)管理局副局長(zhǎng)蒲發(fā)光證實(shí)，1997年申報(bào)規(guī)劃資料時(shí)，考慮到旅游開(kāi)發(fā)的既成事實(shí)，將游步道和索道兩側(cè)10米到15米之間的范圍劃成了實(shí)驗(yàn)區(qū)。

　　“在保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃圖上，核心區(qū)中間有一些細(xì)細(xì)的線圈。手指粗一點(diǎn)的人，肯定畫(huà)不出來(lái)?！逼寻l(fā)光笑著說(shuō)，“如果沒(méi)有當(dāng)年的未雨綢繆，現(xiàn)在也夠嗆?！?/p>

　　反觀羅田，自然保護(hù)區(qū)數(shù)次升格，但沒(méi)有一次注意這個(gè)細(xì)節(jié)。

　　天堂寨所在區(qū)域，既是自然保護(hù)區(qū)，也是森林公園和地質(zhì)公園。這些不同類型的自然保護(hù)地，此前一直隸屬不同部門(mén)管轄。

　　“當(dāng)年做規(guī)劃時(shí)，一些部門(mén)各自為政，沒(méi)有意識(shí)到日后環(huán)保執(zhí)法會(huì)這么嚴(yán)格?！狈饺A國(guó)坦言，自己干了旅游這么多年，類似羅田這樣被既成事實(shí)“卡脖子”的情況并不鮮見(jiàn)。

　　村莊“陷”核心區(qū)　基層干部“犯難”

　　從湖北大別山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)羅田一側(cè)，翻過(guò)一道山脊線，就進(jìn)入安徽天馬國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，兩者共同守護(hù)著華東地區(qū)最后一片原始森林。這道數(shù)公里長(zhǎng)的山脊線，既是兩省的分界線，又是江淮的分水嶺。

　　總面積2.8萬(wàn)公頃的天馬自然保護(hù)區(qū)，原住民超過(guò)1.6萬(wàn)人，其中2000多人分散居住在核心區(qū)和緩沖區(qū)。實(shí)際上，就連金寨縣天堂寨鎮(zhèn)政府辦公大樓都在保護(hù)區(qū)之內(nèi)。

　　既要保護(hù)環(huán)境，也要脫貧攻堅(jiān)。安徽大別山地區(qū)近年來(lái)加大了生態(tài)移民力度。從2016到2018年，僅天堂寨鎮(zhèn)就拆除老房子1800多戶，新增土地面積2000多畝。

　　“農(nóng)民從核心區(qū)和緩沖區(qū)搬出來(lái)，鎮(zhèn)上居住點(diǎn)面積就要擴(kuò)大。但遙測(cè)衛(wèi)星從空中一掃，我們就得寫(xiě)說(shuō)明?！逼寻l(fā)光已經(jīng)數(shù)次建議上級(jí)部門(mén)到實(shí)地了解情況。

　　陳諾曾是金寨縣花石鄉(xiāng)一名掛職干部，這個(gè)鄉(xiāng)也有部分村莊劃入核心區(qū)。

　　花石鄉(xiāng)馬宗嶺林場(chǎng)在劃入保護(hù)區(qū)之前已經(jīng)修建了一條水泥步道，環(huán)保督查下來(lái)之后，認(rèn)為水泥步道破壞自然景觀，要求拆除改建木質(zhì)步道。

　　“核心區(qū)是碰不得的高壓線，又是脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)區(qū)，如何帶著‘鐐銬跳舞’，考驗(yàn)基層干部的智慧。”陳諾頗為感慨地說(shuō)。

　　生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，導(dǎo)致野豬數(shù)量猛增，花石鄉(xiāng)千坪村一度成為“人豬大戰(zhàn)”的前沿陣地。

　　野豬嘴很刁，專挑好的吃，經(jīng)濟(jì)作物天麻、西洋參是他們的最愛(ài)。但野豬又是國(guó)家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物，農(nóng)民不能打，也打不過(guò)。當(dāng)?shù)貎蓚€(gè)狩獵隊(duì)的力量也是“杯水車薪”。

　　為了驅(qū)趕野豬，村民吳永田在自家地里扎起了戴假發(fā)的稻草人，還安裝高音喇叭循環(huán)播放狗叫聲。

　　羅田縣也有13個(gè)整建制村劃入到自然保護(hù)區(qū)，甚至部分農(nóng)房被分成兩半。保護(hù)區(qū)里面的原住民手握林權(quán)證卻不能砍伐，形成新的矛盾。

　　當(dāng)?shù)丨h(huán)保局一位干部算了一筆賬：按照每畝10元到15元的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，羅田全縣每年獲得的錢數(shù)不足一個(gè)億，很難調(diào)動(dòng)原住民的積極性。

　　北京林業(yè)大學(xué)自然保護(hù)區(qū)學(xué)院教授徐基良參與的一項(xiàng)調(diào)查顯示，在現(xiàn)有474個(gè)國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)中，居住人口374萬(wàn)，其中核心區(qū)內(nèi)住著30萬(wàn)人。

　　“大家都知道自然保護(hù)區(qū)要按照生態(tài)系統(tǒng)，按照山系水系來(lái)劃分，羅田金寨這樣按行政區(qū)域劃分并不科學(xué)。此外，把整建制村莊劃入保護(hù)區(qū)也存在很多問(wèn)題。”徐基良說(shuō)。他認(rèn)為，應(yīng)該用歷史的眼光看待歷史遺留問(wèn)題。

　　羅田縣委書(shū)記汪柏坤此前長(zhǎng)期在林業(yè)部門(mén)工作。據(jù)他回憶，當(dāng)年申報(bào)自然保護(hù)區(qū)時(shí)，不同部門(mén)有不同訴求。有些想爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，有些想給基層干部爭(zhēng)取一些晉升通道，“無(wú)論何種目的，如果沒(méi)有劃入自然保護(hù)區(qū)加以保護(hù)，很難想象羅田天堂寨現(xiàn)在的樣子?！?/p>

　　隨著環(huán)保理念和技術(shù)的提升，他認(rèn)為應(yīng)該本著實(shí)事求是的態(tài)度，區(qū)別不同保護(hù)類型的自然保護(hù)區(qū)，采用不同的保護(hù)方式。

　　汪柏坤建議，在總面積不變，保護(hù)強(qiáng)度不變的前提下，適當(dāng)調(diào)整部分核心區(qū)位置，讓地方發(fā)展更有動(dòng)力。

　　新出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)或加速“破局”

　　晉升“國(guó)字號(hào)”8年后，安徽天馬國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)才首次啟動(dòng)總體規(guī)劃修編。其中一項(xiàng)便是將天堂寨鎮(zhèn)政府周邊70多公頃面積調(diào)出保護(hù)區(qū)，以更好適應(yīng)地方發(fā)展。但到目前為止，蒲發(fā)光尚未看到批復(fù)文件。

　　今年是湖北大別山晉升國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的第五年。按照國(guó)務(wù)院2013年印發(fā)的《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》，“自批準(zhǔn)建立或調(diào)整國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)之日起，原則上五年內(nèi)不得進(jìn)行調(diào)整”，今年剛好到了允許申請(qǐng)調(diào)整的年份。

　　據(jù)湖北大別山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)羅田管理局副局長(zhǎng)方陽(yáng)透露，目前正在加緊調(diào)研，希望借此解決一些歷史遺留問(wèn)題。

　　蒲發(fā)光方陽(yáng)等管理人員認(rèn)為，科學(xué)合理地進(jìn)行功能區(qū)調(diào)整，是解決目前諸多矛盾的關(guān)鍵。但由于此事涉及部門(mén)較多，管控較為嚴(yán)格，解局需要頂層設(shè)計(jì)。

　　6月26日，中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。

　　這份指導(dǎo)意見(jiàn)，為做好國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等自然保護(hù)地的管理工作，提供了新的政策供給。

　　指導(dǎo)意見(jiàn)發(fā)布當(dāng)天，蒲發(fā)光就打印出整份文件。他在電話里頗為欣喜地說(shuō)：“我認(rèn)真讀了兩遍，保護(hù)區(qū)存在的問(wèn)題基本點(diǎn)到了，有些問(wèn)題還給出了解決路徑?！?/p>

　　差不多時(shí)間，方華國(guó)通過(guò)微信發(fā)來(lái)兩個(gè)字——“有利”。

　　“指導(dǎo)意見(jiàn)提出，改革以部門(mén)設(shè)置、以資源分類、以行政區(qū)劃分設(shè)的舊體制，實(shí)施自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置，說(shuō)的就是羅田金寨目前這種狀況。”方華國(guó)說(shuō)。

　　此次指導(dǎo)意見(jiàn)提出，“分類有序解決歷史遺留問(wèn)題，保護(hù)價(jià)值低的建制城鎮(zhèn)、村屯或人口密集區(qū)域、社區(qū)民生設(shè)施等調(diào)整出自然保護(hù)地范圍”。

　　徐基良參與了指導(dǎo)意見(jiàn)出臺(tái)前的數(shù)次調(diào)研，更接近決策部門(mén)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的認(rèn)知。他認(rèn)為應(yīng)該明確開(kāi)發(fā)和發(fā)展的界限，涉及民生的，尤其涉及扶貧攻堅(jiān)的，政策尺度可以大一些，“在一次內(nèi)部討論中，甚至提到允許為核心區(qū)內(nèi)分散的居住點(diǎn)‘開(kāi)天窗’?！?/p>

　　無(wú)論是過(guò)往的條例規(guī)定，還是新出臺(tái)的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)于自然保護(hù)區(qū)的開(kāi)發(fā)一直持謹(jǐn)慎態(tài)度。

　　徐基良分析說(shuō)，自然保護(hù)區(qū)的旅游開(kāi)發(fā)應(yīng)該推行特許經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)權(quán)和監(jiān)管權(quán)分開(kāi)，保護(hù)區(qū)管理局只監(jiān)督不經(jīng)營(yíng)。

　　在采訪中，無(wú)論專家學(xué)者還是基層干部，都提出相同的擔(dān)憂，好政策關(guān)鍵在落實(shí)，而落實(shí)需要大環(huán)境的改善。

　　薄刀峰是羅田縣另一處4A級(jí)風(fēng)景區(qū)，同樣位于湖北大別山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。景區(qū)現(xiàn)有度假設(shè)施需要補(bǔ)蓋一個(gè)“生態(tài)專章”，才能更好地運(yùn)營(yíng)。

　　方陽(yáng)就此舉例說(shuō)：“這是一個(gè)正常的手續(xù)，但在眼下人人忌憚環(huán)保的大環(huán)境下，很多部門(mén)選擇擱置。”

　　在調(diào)研中，徐基良也深切感受到，上級(jí)部門(mén)在檢查自然保護(hù)區(qū)時(shí)，習(xí)慣套用既有條例法規(guī)，各級(jí)地方則是一查就怕，反正多一事不如少一事，“其實(shí)有些問(wèn)題可以通過(guò)實(shí)地調(diào)查說(shuō)清楚的”。

　?。▽?shí)習(xí)生楊海濤對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）

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