土地，農(nóng)民的“命根子”。農(nóng)村土地制度改革，事關(guān)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

　　2019年8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于修改土地管理法的決定，把農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)上升為法律制度。允許進(jìn)城農(nóng)民自愿有償退出宅基地、取消集體建設(shè)用地不能直接入市限制……這項(xiàng)事關(guān)重大、頗具新意的土地“修法”問(wèn)世亮相，如一石激起千層浪。

　　在土地管理法修改之前，農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)在全國(guó)33個(gè)縣（市、區(qū)）鋪開(kāi)。地處湘贛邊的湖南省瀏陽(yáng)市，就是其中大刀闊斧的“闖將”之一?！督?jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在此探訪發(fā)現(xiàn)，改革試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)，一些長(zhǎng)期制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸得到了破解，政府、村集體、企業(yè)以及村民都從中大大受益。

　　放活：宅基地“全市流轉(zhuǎn)”

　　試點(diǎn)開(kāi)展以來(lái)，瀏陽(yáng)市圍繞“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”原則，形成了六項(xiàng)宅基地制度改革舉措，并在全市32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道推廣實(shí)施。

　　“我們明確規(guī)定農(nóng)村居民一戶只能擁有一處宅基地，符合分戶建房條件的，由本人向集體經(jīng)濟(jì)組織提出用地申請(qǐng)，經(jīng)村民小組代表會(huì)議討論通過(guò)，經(jīng)公示無(wú)異議的，再向鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源所提交用地申請(qǐng)?！睘g陽(yáng)市自然資源局局長(zhǎng)尋文說(shuō)。

　　在宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)上，瀏陽(yáng)市規(guī)定，在當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)，每戶宅基地面積不得超過(guò)140平方米，家庭人口在7人以上（含7人）的可增至180平方米；在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍外，每戶宅基地面積不得超過(guò)180平方米，家庭人口在7人以上（含7人）的可增至210平方米。

　　此外，瀏陽(yáng)市還實(shí)行有償使用制度，農(nóng)村居民宅基地面積超標(biāo)以及跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲取宅基地的，均需繳納有償使用費(fèi)。

　　“我家房屋面積超標(biāo)了，很長(zhǎng)時(shí)間辦不了證?！睘g陽(yáng)市北盛鎮(zhèn)亞洲湖村村民田定杰說(shuō)，按照規(guī)定，7口人及以下的家庭宅基地面積不得超過(guò)180平方米，他們家恰好超過(guò)了1.07平方米，巴掌大的面積一度成了辦證“攔路虎”。

　　根據(jù)瀏陽(yáng)市農(nóng)村宅基地有償使用制度，宅基地面積超標(biāo)但不超過(guò)210平方米上限的村民，只需繳納一定數(shù)額的有償使用費(fèi)，政府即可確權(quán)發(fā)證。按照15元/平方米·年的標(biāo)準(zhǔn)，田定杰在繳納兩年共計(jì)30多元的有償使用費(fèi)后，很快拿到了農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。

　　北盛鎮(zhèn)黨委書(shū)記李斌告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，北盛鎮(zhèn)農(nóng)房確權(quán)頒證進(jìn)展很快，目前自然資源所共辦理農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)1970本。通過(guò)繳納宅基地有償使用費(fèi)，像田定杰這樣解決宅基地超標(biāo)問(wèn)題、拿到農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)的北盛村民共有140戶。

　　“面積超標(biāo)了要繳費(fèi)，一戶多宅要繳費(fèi)，通過(guò)有償使用的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，解決村民多占多用問(wèn)題?！睂の恼f(shuō)。

　　根據(jù)現(xiàn)行法律，我國(guó)廣大農(nóng)村的宅基地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，其使用權(quán)的流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格限制在本集體間，想要跨組、跨村、跨鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)使用，極其不易。

　　從實(shí)際情況來(lái)看，這一限制早已被打破。瀏陽(yáng)市地處湘東羅霄山區(qū)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組山大路險(xiǎn)，自然條件比較差。為了方便就醫(yī)就學(xué)就近工作，不少村民早就已經(jīng)私下買(mǎi)賣宅基地，處于“灰色地帶”跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房其實(shí)早就存在了。

　　從村民實(shí)際需求出發(fā)，瀏陽(yáng)市在改革中打破了宅基地交易政策限制，允許宅基地在全市農(nóng)村地區(qū)“全域流轉(zhuǎn)”。

　　走進(jìn)大瑤鎮(zhèn)南山村的芙蓉小區(qū)，一幢幢統(tǒng)一設(shè)計(jì)的兩層小樓整齊排列，每家每戶門(mén)前種滿了花花草草，和不少農(nóng)村居民點(diǎn)臟亂差的情況相比有云壤之別。早在2006年，南山村這個(gè)小區(qū)就開(kāi)始偷偷接納外村鎮(zhèn)農(nóng)民了。

　　南山村的芙蓉小區(qū)共有29戶村民，只有5戶本村村民，其余24戶都是異地搬遷來(lái)的。改革前，芙蓉小區(qū)20戶外來(lái)村民的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證一直懸而未決。改革后，瀏陽(yáng)市允許宅基地跨鎮(zhèn)跨村流轉(zhuǎn)，自然資源部門(mén)依據(jù)新政策給這些村民辦了證，長(zhǎng)期困擾他們的“心病”終于化解了。

　　“我是原楊花鄉(xiāng)桂新村人，那里條件沒(méi)南山村好，2005年在這里買(mǎi)地建房，還是有點(diǎn)‘打擦邊球’。十多年來(lái)，之前房子‘身份’沒(méi)著落，總擔(dān)心哪天被收回去了?，F(xiàn)在好了，證辦下來(lái)了，安心多了?！避饺匦^(qū)住戶何運(yùn)福說(shuō)。

　　瀏陽(yáng)市一些村集體還采用拍賣方式出讓宅基地。今年1月8日，澄潭江鎮(zhèn)洲田村舉辦了瀏陽(yáng)市2019年第一場(chǎng)宅基地跨村流轉(zhuǎn)拍賣會(huì)，共成交地塊26宗，面積1560平方米，地塊起始價(jià)171萬(wàn)元，成交總額198.4萬(wàn)元，溢價(jià)27.4萬(wàn)元。

　　記者了解到，在瀏陽(yáng)，越來(lái)越多的農(nóng)戶選擇退出原來(lái)宅基地，在條件好的地方另外買(mǎi)宅基地建房。異地建房的村民依然保留原集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，原來(lái)分到的田山水土不變，同時(shí)也不享受建房地集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)權(quán)益。

　　多贏：土地與項(xiàng)目“同頻共振”

　　截至目前，瀏陽(yáng)已成功入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地156宗，面積2418畝。短短幾年，一批產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目借助這一土地試點(diǎn)改革機(jī)遇，在瀏陽(yáng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)落戶，這在以前是想都不敢想的事情。

　　位于瀏陽(yáng)市大瑤鎮(zhèn)南陽(yáng)村的金色搖籃幼兒園，兩棟色彩斑斕的教學(xué)樓引人注目。該幼兒園所在地原本是一所村小，占用的是大瑤鎮(zhèn)南陽(yáng)村的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

　　“原來(lái)村里小學(xué)合并到了鄰村小學(xué)，這塊地就閑置下來(lái)，校舍破舊很不美觀，而且土地荒廢著，太浪費(fèi)了?！蹦详?yáng)村村民劉宗圣回憶說(shuō)，當(dāng)時(shí)有人想用這塊地，村里也想出讓這塊地，但因政策限制，這塊地一直沒(méi)有找到合適的用途。

　　劉宗圣說(shuō)的政策，指的是“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)，不能交易”。

　　轉(zhuǎn)折來(lái)自農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)，以出讓、租賃或作價(jià)出資（入股）等方式推向市場(chǎng)。

　　2016年12月7日，經(jīng)民主決策、部門(mén)會(huì)審、政府審批，該宗地在瀏陽(yáng)市國(guó)土資源網(wǎng)上交易系統(tǒng)掛牌出讓。

　　“瀏陽(yáng)獲得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)資格后，這塊3.18畝的地是第一個(gè)掛牌出讓的?！庇變簣@園長(zhǎng)劉潤(rùn)香說(shuō)，當(dāng)時(shí)她和合伙人正在尋找合適的場(chǎng)地?cái)U(kuò)大辦園規(guī)模、改善辦園條件，覺(jué)得條件還不錯(cuò)，就花90萬(wàn)元拿下了這塊地的40年使用權(quán)。

　　區(qū)別于傳統(tǒng)的國(guó)有建設(shè)用地出讓，這塊土地90萬(wàn)元成交價(jià)，扣除成本，凈收益62萬(wàn)元，政府按成交價(jià)款的20%收取土地增值收益調(diào)節(jié)金18萬(wàn)元，剩余44萬(wàn)元?dú)w南陽(yáng)村集體和相關(guān)農(nóng)戶，村集體、個(gè)人均可享受土地增值收益。40年出讓年限到期后，該地塊土地性質(zhì)仍為集體所有。

　　張坊鎮(zhèn)田溪村北靠大圍山國(guó)家森林公園，一條小河從村中蜿蜒而過(guò)，自然生態(tài)資源豐富，村里近年來(lái)大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。來(lái)自上海的投資商彭進(jìn)看中田溪村原生態(tài)的環(huán)境以及離長(zhǎng)沙近的優(yōu)勢(shì)，準(zhǔn)備投資數(shù)千萬(wàn)元在這里打造一個(gè)高端民宿項(xiàng)目，目前正在做項(xiàng)目環(huán)評(píng)和規(guī)劃設(shè)計(jì)。

　　“村民搬下山以后，不少農(nóng)房就閑置了。我們將山上22棟農(nóng)房土地打包回收，然后走招拍掛程序出讓給企業(yè)，一畝地出讓價(jià)格大約不到20萬(wàn)元?！碧锵妩h總支書(shū)記李紀(jì)煌說(shuō)。

　　在永安鎮(zhèn)家居產(chǎn)業(yè)園，四棟8.2萬(wàn)平方米的工業(yè)廠房已經(jīng)封頂，二期工程正在有條不紊地建設(shè)中。瀏陽(yáng)市星辰商業(yè)發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)人羅忠魁告訴記者，這是湖南省首個(gè)獲得商品房預(yù)售許可證、建在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上的工業(yè)廠房項(xiàng)目。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，截至目前，瀏陽(yáng)已成功入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地156宗，面積2418畝，成交總價(jià)款3.46億元。這些集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地全部用來(lái)在農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，不能用作住宅類商業(yè)開(kāi)發(fā)。

　　在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面，改革試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)，一些長(zhǎng)期制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸得到了破解，政府、村集體、企業(yè)以及村民都從中大大受益。

　　瀏陽(yáng)鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)鄰近長(zhǎng)沙，交通便利，工業(yè)發(fā)達(dá)。近年來(lái)，由于用地指標(biāo)限制，一些工業(yè)項(xiàng)目落地時(shí)頗為困難。鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)黨委書(shū)記孫謙告訴記者，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市后，鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)抓住機(jī)會(huì)探索供地模式改革，以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等方式為引進(jìn)企業(yè)供給集體工業(yè)用地七宗280畝。

　　“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，不僅盤(pán)活了‘沉睡’的資本，緩解了農(nóng)村緊張的用地指標(biāo)，形成了土地與項(xiàng)目的同頻共振，還探索出了‘以土地收益平衡基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)’的新模式，在改善農(nóng)村人居環(huán)境的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了集體收益的二次分配，大大提升了居民的獲得感和幸福感。”大瑤鎮(zhèn)黨委書(shū)記周森源對(duì)記者說(shuō)。

　　尋路：探索“城鄉(xiāng)合作建房”新模式

　　在大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，部分城市居民有下鄉(xiāng)居住、參與農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的意愿，“城鄉(xiāng)合作建房”則為打通市民“下鄉(xiāng)”通道提供了一個(gè)解決方案。

　　2016年9月改革試點(diǎn)開(kāi)展以來(lái)，瀏陽(yáng)先后出臺(tái)了《瀏陽(yáng)市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市管理辦法（試行）》等八個(gè)政策性文件。

　　“這些改革舉措，從瀏陽(yáng)農(nóng)村實(shí)際情況出發(fā)，圍繞建立健全‘同價(jià)同權(quán)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享’的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，明確了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑，建立健全了市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度，形成了兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制?！睂の恼f(shuō)。

　　除直接出讓外，瀏陽(yáng)市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市還有另外一種模式，即農(nóng)民集體以土地作價(jià)入股參與分紅。在永安家居產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目中，西湖潭村354畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)作價(jià)3800萬(wàn)元入股到星辰公司，村級(jí)合作社代表村民作為入市實(shí)施主體，占公司股權(quán)的10%，村民將從中獲得分紅。

　　為了盤(pán)活農(nóng)村存量土地，從2017年11月開(kāi)始，瀏陽(yáng)市還試行一種被稱為“建設(shè)權(quán)證”的制度，即每復(fù)墾一畝閑置、廢棄的宅基地和工礦用地等集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，集體經(jīng)濟(jì)組織就可以獲得一畝地的“建設(shè)權(quán)證”?！敖ㄔO(shè)權(quán)證”通過(guò)政府平臺(tái)公司“統(tǒng)一進(jìn)出”實(shí)現(xiàn)入市，由自然資源部門(mén)實(shí)行“臺(tái)賬式管理、計(jì)劃性管控、統(tǒng)籌性使用”，可在瀏陽(yáng)市全域“流通”。

　　目前，現(xiàn)行法律禁止市民到農(nóng)村買(mǎi)宅基地建房，“城里人下鄉(xiāng)建房”在一定程度上還是個(gè)比較敏感的話題。對(duì)于這個(gè)敏感問(wèn)題，瀏陽(yáng)也進(jìn)行了一些大膽嘗試。蒙華鐵路過(guò)境瀏陽(yáng)張坊鎮(zhèn)，48戶居民需要搬遷安置，當(dāng)?shù)卣谏虾榇逡?guī)劃建設(shè)了一個(gè)集中安置點(diǎn)。依托這個(gè)集中居住點(diǎn)，瀏陽(yáng)摸索出了兩種不同的“城鄉(xiāng)合作建房”模式。

　　上洪村村主任王中基告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，按照規(guī)定，在瀏陽(yáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍外，每個(gè)搬遷戶可以獲得不超過(guò)180平方米的宅基地。在規(guī)劃建設(shè)安置點(diǎn)之前，村里就動(dòng)員搬遷戶按照120平方米興建房屋，每戶省下60平方米宅基地面積出讓，所獲收益在村集體和村民之間按照一定比例分配。

　　“完全自主自愿，村民大多數(shù)都選擇按120平方米建房，也有少數(shù)選擇按180平方米建房?！蓖踔谢嬖V記者，省下的宅基地用地指標(biāo)，村里統(tǒng)一歸集以后平整了出來(lái)，準(zhǔn)備出讓給有意愿的“城市人”來(lái)合作建房。前來(lái)合作建房者不享有宅基地使用權(quán)，只享有住房權(quán)益。打聽(tīng)情況的人非常多，對(duì)于那些有到附近大圍山景區(qū)度假意愿，以及那些過(guò)去在外工作、如今想“告老”回家休養(yǎng)的人有吸引力。

　　除了“城里人”獲得獨(dú)立宅基地使用權(quán)以外，還有一種模式是“城里人”和“鄉(xiāng)下人”合作在一塊宅基地上建房。在上洪村，當(dāng)?shù)卮迕裢踔姓艉烷L(zhǎng)沙市民王中翼合作建的房子有三層，下面兩層歸王中蒸所有，第三層歸王中翼所有。

　　“宅基地使用權(quán)歸我所有，主動(dòng)權(quán)掌握在我手里，肯定不會(huì)吃虧。至于菜地，我們可以共享?！蓖踔姓粽f(shuō)。

　　王中翼等長(zhǎng)沙市民表示，跟村民合作建房，最大擔(dān)憂是不能辦證，合法權(quán)益得不到保障。

　　瀏陽(yáng)相關(guān)職能部門(mén)透露，當(dāng)?shù)匾呀?jīng)計(jì)劃授予城市居民“使用權(quán)證”，設(shè)計(jì)時(shí)限是40到50年，以此解決城鄉(xiāng)合作建房的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。但要解決好這個(gè)難題，還須創(chuàng)新體制機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)配套改革。

　　在瀏陽(yáng)采訪期間，記者發(fā)現(xiàn)瀏陽(yáng)的土地改革試點(diǎn)讓很多社會(huì)資本“躍躍欲試”。但也有企業(yè)主反映，對(duì)于像集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市這樣的新事物，社會(huì)需要接受時(shí)間，尤其是銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)抵押融資存在顧慮，目前市場(chǎng)主體對(duì)于使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的積極性仍然有所顧慮。

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