改革開放以來，一直走在土地改革前列的廣東省佛山市南海區(qū)，作為全國試點(diǎn)近期再次探索土地改革，在原有基礎(chǔ)上融合創(chuàng)新，通過不斷完善集體土地整備制度、混合開發(fā)、“毛地”入市等系列舉措，將原本零散破碎的土地騰挪組合成片的新做法，有效破解了城鄉(xiāng)融合發(fā)展中“土地碎片化利用”難題。經(jīng)過近兩年改革探索，南海區(qū)初步形成城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展的新格局。受訪專家和基層干部認(rèn)為，南海區(qū)的經(jīng)濟(jì)在京津冀、長三角、珠三角和大灣區(qū)等工業(yè)發(fā)展到一定階段的區(qū)域有借鑒意義。

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粵港澳大灣區(qū)背景下，佛山南海千燈湖金融高新區(qū)不僅是佛山最早發(fā)展起來的核心區(qū)域之一，更是整個(gè)灣區(qū)的創(chuàng)新戰(zhàn)略發(fā)展高地以及金融創(chuàng)新中心。（南海區(qū)委宣傳部供圖）

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　　地改“優(yōu)等生”面臨“土地碎片化利用”新難題

　　作為改革開放的先行區(qū)，廣東佛山市南海區(qū)一直承擔(dān)著全國土地改革試驗(yàn)田的角色，其中，對(duì)于農(nóng)村土地改革更是作出了諸多探索。

　　如1992年，南海區(qū)大膽開啟了農(nóng)村股份合作制改革的序幕，首創(chuàng)中國農(nóng)村工業(yè)化的利益共享機(jī)制；2007年，南海又在廣東省率先開展“三舊”改造，在存量土地上開拓發(fā)展空間；2015年，南海區(qū)成為全國33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)之一，承擔(dān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)任務(wù)，之后被追加了“農(nóng)村土地征收”“宅基地制度改革”的任務(wù)?！叭龎K地”改革成為南海區(qū)土地改革的里程碑。

　　隨著土地開發(fā)強(qiáng)度不斷提升，昔日地改“優(yōu)等生”面臨“土地利用碎片化”新難題。

　　佛山市自然資源局南海分局副局長周炎坤表示，截至目前，一方面，土地開發(fā)強(qiáng)度早已超過50%，經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的土地空間不復(fù)存在；另一方面土地權(quán)屬復(fù)雜，土地利用碎片化特征明顯，全區(qū)612個(gè)村級(jí)工業(yè)園占工業(yè)用地的58%，面積在100畝以下的占比高達(dá)43%，但年創(chuàng)稅收只占全區(qū)年稅收9%。

　　據(jù)武漢大學(xué)、華南理工大學(xué)等高校聯(lián)合撰寫的一份報(bào)告，南海區(qū)各類地在空間上高度分散與混雜，每個(gè)村的集體工業(yè)用地平均斑塊面積為15.79公頃，國有用地平均斑塊面積也只有16.83公頃，遠(yuǎn)低于《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》。

　　佛山市南海區(qū)委辦公室副主任丁堅(jiān)介紹，一塊產(chǎn)業(yè)用地旁邊可能是鄉(xiāng)村、池塘和樓盤，項(xiàng)目落戶需要考慮噪音、環(huán)境保護(hù)等多種因素，削弱了區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，制約著當(dāng)?shù)匕l(fā)展?！俺遣怀?、鄉(xiāng)不鄉(xiāng)”成為以南海為代表的珠三角縣域最典型的城市面貌。

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南海九江鎮(zhèn)水網(wǎng)交錯(cuò)，高空俯瞰下魚塘成片，或是村落林立，或是公路貫穿，構(gòu)成一幅幅富有特色的水鄉(xiāng)人家、?；~塘的田園畫面。(南海區(qū)委宣傳部供圖)

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　　從單點(diǎn)突破到系統(tǒng)性推進(jìn)　探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展新路徑

　　據(jù)了解，南海區(qū)的問題在廣東其他地方也不同程度存在。2019年7月，廣東省委深改委批復(fù)同意南海區(qū)建設(shè)廣東省唯一的城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，肩負(fù)著為粵港澳大灣區(qū)世界級(jí)城市群城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展探路的使命。

　　南海區(qū)以此為重任，創(chuàng)新性地提出“國土空間綜合治理改革創(chuàng)新”?！耙郧笆菃吸c(diǎn)突破，而現(xiàn)在是系統(tǒng)性全面推進(jìn)”，周炎坤如此形容這次南?！靶碌馗摹焙鸵酝膮^(qū)別。

　　一是強(qiáng)化賦權(quán)賦能，突出土地同權(quán)同價(jià)，初步構(gòu)建起以集體土地入市機(jī)制為核心的城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)化配置政策體系。如，以租賃產(chǎn)權(quán)登記、暢通抵押質(zhì)押融資渠道，允許集體土地上的產(chǎn)業(yè)載體辦理預(yù)售及分割登記、分拆銷售，幫助用地企業(yè)提高資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

　　周炎坤介紹，當(dāng)前，南海集體與國有建設(shè)用地逐步趨向同權(quán)同價(jià)，當(dāng)?shù)?0%以上的產(chǎn)業(yè)用地來源于集體建設(shè)用地，工業(yè)用地成本明顯降低，騰龍數(shù)據(jù)中心等百億級(jí)項(xiàng)目在集體土地上落戶。

　　二是強(qiáng)化空間統(tǒng)籌，初步構(gòu)建了以土地置換和混合開發(fā)機(jī)制為核心的推動(dòng)城鄉(xiāng)空間集聚政策體系。如，探索集體建設(shè)用地整備制度，鼓勵(lì)通過托管方式，由園區(qū)管理機(jī)構(gòu)（或委托產(chǎn)業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)）為實(shí)施主體，將園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)落后、零星分散的集體建設(shè)用地進(jìn)行整合、土地清理及前期開發(fā)，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)招商，以此實(shí)現(xiàn)集體土地的規(guī)?；y(tǒng)籌開發(fā)利用，提升土地利用效率。

　　再比如“混合開發(fā)”模式，以產(chǎn)業(yè)+社區(qū)、國有+集體、出讓+出租，以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為主的土地復(fù)合利用方式，允許國有和集體土地連片置換，將不同權(quán)屬、不同用途的土地整合入市，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)營，有效推動(dòng)了土地連片開發(fā)。桂城愛車小鎮(zhèn)通過混合開發(fā)，將業(yè)態(tài)單一、布局雜亂的華南汽車城改造為綜合性汽車產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)，預(yù)計(jì)提供就業(yè)崗位2萬個(gè)、產(chǎn)值增長3倍多，實(shí)現(xiàn)了村集體收益增長4倍多。

　　三是強(qiáng)化市場(chǎng)參與，初步構(gòu)建起以利益均衡機(jī)制為核心的城市更新（“三舊”改造）政策體系。如南海區(qū)　“毛地”入市先行先試政策。所謂“毛地”入市，是指未達(dá)到手續(xù)齊全（有集體所有權(quán)證，沒集體使用權(quán)證）或土地上蓋建筑物租約未到期的農(nóng)村集體建設(shè)用地，允許上平臺(tái)招商。

　　位于大瀝鎮(zhèn)河?xùn)|社區(qū)的鹽步家具城打響了“毛地”入市的“頭槍”。這是一個(gè)建立在農(nóng)村集體土地上的專業(yè)市場(chǎng)。在歷時(shí)28年的經(jīng)營后，亟待改造升級(jí)，但因?qū)儆谧饧s未到期“毛地”，入市受限，無法進(jìn)行系統(tǒng)的布局改造。而“毛地”入市政策的推出，村集體可以通過土地整理的方式，提前選取新的市場(chǎng)改造主體；市場(chǎng)改造主體也可以制度性保障土地租約解除或者拆除工作完成后直接獲得使用土地的權(quán)利，提前鎖定適合企業(yè)發(fā)展的土地。

　　大瀝鎮(zhèn)黨委主要負(fù)責(zé)人介紹，“毛地”入市放寬了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的標(biāo)準(zhǔn)，市場(chǎng)的疑慮被打消，產(chǎn)業(yè)升級(jí)的空間也打開了，能夠更充分地利用市場(chǎng)力量，盤活土地資源。

　　效益初顯　專家認(rèn)為具備借鑒意義

　　記者調(diào)研了解到，經(jīng)過近兩年探索，南海區(qū)“新地改”全面落實(shí)落細(xì)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)和實(shí)施方案部署的6項(xiàng)近期主要目標(biāo)，效益初顯：

　　一是城鄉(xiāng)空間格局初步實(shí)現(xiàn)了重構(gòu)。周炎坤說，對(duì)土地、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、城市功能進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃和科學(xué)布局，“東部城市、中部產(chǎn)業(yè)、西部生態(tài)”的主體功能區(qū)格局初顯。啟動(dòng)建設(shè)2個(gè)萬畝和20個(gè)千畝連片現(xiàn)代主題產(chǎn)業(yè)園，初步建成5個(gè)萬畝連片農(nóng)業(yè)示范片區(qū)，城鄉(xiāng)空間集聚發(fā)展的態(tài)勢(shì)初步形成。

　　二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁上新的臺(tái)階。南海區(qū)委改革辦統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，南?，F(xiàn)有高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量達(dá)2268家，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量達(dá)3406家，形成泛家居、裝備制造、汽車及新能源3個(gè)千億級(jí)產(chǎn)業(yè)集群。

　　三是農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展步伐明顯加快，城鄉(xiāng)人居環(huán)境質(zhì)量大幅提升。2020年，全區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可支配收入超百億元，居全國同級(jí)地區(qū)前列。獲評(píng)全國農(nóng)村幸福社區(qū)建設(shè)示范區(qū)。同時(shí)，城鄉(xiāng)黑臭水體治理全面達(dá)標(biāo)，7個(gè)國控、省控?cái)嗝嫠|(zhì)考核全面達(dá)標(biāo)，廣佛跨界河流水質(zhì)同比改善27%。啟動(dòng)建設(shè)13個(gè)萬畝千畝城市公園。

　　作為研究中國土地問題的權(quán)威專家，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英曾數(shù)次來南海區(qū)。他表示，南海區(qū)“新地改”的成功做法對(duì)當(dāng)前尤其京津冀、長三角、珠三角和大灣區(qū)等工業(yè)發(fā)展到一定階段的區(qū)域有較大借鑒意義。首先，南?！靶碌馗摹痹谝延懈母锘A(chǔ)上強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，對(duì)全域進(jìn)行國土空間再造、城鄉(xiāng)空間再造、產(chǎn)業(yè)空間再造、生活空間再造、生態(tài)空間再造，促進(jìn)城鄉(xiāng)全面融合一體發(fā)展。其次，在集體土地跟國有土地之間找到平衡，就是要確保公共用地、政府戰(zhàn)略性用地、集體土地三部分的平衡。其中，政府戰(zhàn)略性用地需要做好規(guī)劃，以確保未來在重大項(xiàng)目發(fā)展中保有空間。而集體土地則要進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，以升級(jí)確保集體和農(nóng)民的收益。