如何讓農(nóng)村閑置的土地“活起來”，讓閑散土地得到合理利用，是助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要課題，也是激發(fā)生產(chǎn)要素活力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵一招。

　　2021年9月1日，國務(wù)院發(fā)布的《土地管理法實施細(xì)則》正式施行，進(jìn)一步掃清了這一改革的法律障礙。與此同時，多地農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的嘗試也在提速。《經(jīng)濟(jì)參考報》記者調(diào)研了解到，近年來，山東禹城、廣西北流等地創(chuàng)新開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，健全入市制度體系、收益分配機(jī)制，激發(fā)農(nóng)村土地資源活力，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障農(nóng)民和集體收益，為鄉(xiāng)村振興帶來了“動力”。

　　圖為廣西銅石嶺國際旅游度假區(qū)，該地采取集地入市方式解決了部分旅游項目建設(shè)用地。（受訪者供圖）

　　喚醒沉睡資源　激活鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)

　　走進(jìn)山東禹城市倫鎮(zhèn)農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，標(biāo)準(zhǔn)化的廠房整齊排列，車間外車輛往來穿梭裝卸貨物，車間內(nèi)工人正在抓緊生產(chǎn)。據(jù)了解，該產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃建設(shè)面積1300余畝，目前已有78家企業(yè)入園，預(yù)計2021年底將達(dá)到100家，年可實現(xiàn)產(chǎn)值120億元，利稅6.5億元，吸納1萬名群眾就業(yè)。

　　“產(chǎn)業(yè)園的土地指標(biāo)都是通過農(nóng)地入市獲得的，我們共激活長期閑置的破產(chǎn)企業(yè)、僵尸企業(yè)沉睡土地29宗233畝，使用增減掛鉤指標(biāo)和新增指標(biāo)449畝，零星分散集體建設(shè)用地復(fù)墾調(diào)整入市指標(biāo)447畝，一個上千畝的產(chǎn)業(yè)園就建起來了。”倫鎮(zhèn)黨委書記宋義民說。

　　禹城市委書記滕海強(qiáng)說：“之前，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能交易，‘同地不同權(quán)’現(xiàn)象造成農(nóng)村大量土地資源閑置；現(xiàn)在，我們充分利用試點機(jī)遇，在尊重農(nóng)村發(fā)展實際和農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，通過農(nóng)地入市盤活全市土地資源?！?/p>

　　推進(jìn)過程中，禹城市守住“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農(nóng)民利益不受損”四條底線，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村民小組等作為入市主體，并賦予農(nóng)地使用權(quán)出租、抵押、作價入股、轉(zhuǎn)讓等權(quán)能，實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等權(quán)利。

　　“我們通過集地入市發(fā)展旅游，每年入市收益有約60萬元，每年還有額外旅游分紅?！睆V西北流市民安鎮(zhèn)豐村黨總支書記曾廣南說，豐村拍賣出讓成交集體經(jīng)營性建設(shè)用地160畝，用于廣西銅石嶺國際旅游度假區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地。

　　記者在度假區(qū)看到，入市地塊陳列有大片車馬雕塑，吸引不少游客參觀“打卡”，周邊建有停車場和相關(guān)辦公室。曾廣南說，“五一”期間，度假區(qū)游客最多一天超2萬人次。集地入市激發(fā)農(nóng)村土地資源活力，推動了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動了農(nóng)民增收。

　　近年來，北流市創(chuàng)新形成集地入市交易“4454”模式，明確就地入市、整治后異地入市、城中村入市、新增建設(shè)用地入市4種入市途徑，確定了協(xié)議出讓、招拍掛出讓、出租、抵押4種交易方式，涵蓋工業(yè)、商業(yè)、住宅、旅游、公益5種用途地類，制定了4類土地增值收益調(diào)節(jié)金比例，其中工業(yè)和公益類項目政府財政提取分配比例5%，旅游類15%，商業(yè)類最高50%。

　　北流市民樂鎮(zhèn)通過集地入市改革，建成一家村級集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范園，2020年6月香港德永佳集團(tuán)·創(chuàng)科紡織（廣西）有限公司在此入駐。記者看到，廠房內(nèi)分為縫剪、燙熨、質(zhì)檢、打包等多個功能區(qū)，員工們正在趕制秋冬服裝。公司行政中心主任徐芳明說，公司有400多位員工，多為周邊村鎮(zhèn)的村民，平均工資超過3000元/月。

　　北流市自然資源局局長蔣享福介紹，北流市創(chuàng)新推進(jìn)商住用地入市、成片整治入市、公益用地入市、新增集體建設(shè)用地入市等，完成集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市312宗，入市面積2.15萬畝，成交價款88.54億元。

　　圖為倫鎮(zhèn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，該產(chǎn)業(yè)園是通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市建設(shè)而成。（禹城市自然資源局供圖）

　　筑牢制度保障　釋放改革紅利

　　土地是農(nóng)村最重要的資源。為保障農(nóng)地公開透明入市，禹城市制定出“地塊初審、項目論證、地價評估、民主表決、掛牌出讓、簽訂合同、繳納稅費、移交土地、產(chǎn)權(quán)登記”等九步具體程序，并配套以入市管理辦法、基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)等9個規(guī)范性文件。如民主表決環(huán)節(jié)，禹城市要求由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織擬入市地塊所在村集體組織85%以上的戶代表，對入市意向、入市方案、入市底價等進(jìn)行表決，通過后方可入市，最大限度保障農(nóng)民權(quán)益。

　　禹城市全域編制國土空間規(guī)劃，在全市10個鎮(zhèn)街各規(guī)劃建設(shè)一個產(chǎn)業(yè)園區(qū)，目前這些產(chǎn)業(yè)園區(qū)已吸引投資70億余元，成為推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要載體?！拔覀?nèi)幸荒甑慕ㄔO(shè)用地指標(biāo)僅為300畝，遠(yuǎn)不能滿足發(fā)展需要，供需矛盾突出。而農(nóng)地入市為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入了新動能。”禹城市自然資源局黨組成員、自然資源服務(wù)中心主任王炳剛說。

　　記者調(diào)研了解到，“農(nóng)地入市”在讓閑置資源變資產(chǎn)，解決“產(chǎn)從哪里興”問題的同時，還搭建起大學(xué)生、企業(yè)家到農(nóng)村投資興業(yè)的平臺，增加了集體經(jīng)濟(jì)收入，拓寬了農(nóng)民收入渠道，破解了鄉(xiāng)村振興“錢從哪里來”“人往哪里去”等難題。

　　莒鎮(zhèn)將閑散及碎片化的土地調(diào)整使用，建設(shè)了占地770余畝的嘉業(yè)小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園，目前已有54家企業(yè)投產(chǎn)，初步形成以食品加工和機(jī)械制造為主的產(chǎn)業(yè)集群，解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)1600余人，人均年增收4萬余元。莒鎮(zhèn)黨委書記李曉說，鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)先行，通過在家門口就地就近就業(yè)，群眾賺錢顧家兩不誤。

　　禹城市通過“農(nóng)地入市”還充實集體收益3.1億元，村集體有錢干活、有地干事，基層黨組織帶動力明顯提升。房寺鎮(zhèn)賈集村以40年土地使用權(quán)直接作價入股，與市供銷社聯(lián)合成立農(nóng)業(yè)服務(wù)公司，除利潤對半分外，企業(yè)每年還給村集體兩萬元土地使用費?！叭绻恋乇徽魇眨慨€只能獲得幾萬元的一次性補(bǔ)償，我們就是‘失地農(nóng)民’；作價入股后年年有工商經(jīng)營收入，土地還是集體的。”賈集村黨支部委員孫英海說。

　　北流市則在集地入市改革中邊實踐邊探索，建立同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。

　　明確“列舉式”土地征收目錄，劃定征地與入市邊界。北流市自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，在全國33個試點中，北流采取“列舉式”明確目錄，一改以往其他類似政策中“描述式”模糊表述；凡是不符合《征收項目目錄》的項目，無論其主體、空間、級別、類型，均不得動用征收權(quán)來征收土地。不屬于土地征收目錄的21類項目，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市渠道保障項目用地。

　　推動“三塊地”改革深度融合，健全入市制度體系。業(yè)內(nèi)人士表示，北流市通過集體商住建設(shè)用地入市產(chǎn)生的資金收益，統(tǒng)籌平衡其他類型用地入市收益，撬動產(chǎn)業(yè)類用地入市改革。北流市農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)項目占用了部分農(nóng)用地，由于施工時間較緊，當(dāng)?shù)貒L試新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，獲得批準(zhǔn)新增用地90.21畝，及時解決了項目用地問題，創(chuàng)新了縮小征地范圍后建設(shè)用地保障新途徑。

　　建立兼顧國家、集體和個人的收益分配機(jī)制，平衡各方利益。北流市農(nóng)村土地制度改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任李景漢說，當(dāng)?shù)胤e極探索創(chuàng)新“區(qū)片+安置類型”綜合測算模式的入市土地增值收益保障標(biāo)準(zhǔn)和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上保障征收和入市兩者模式的補(bǔ)償基數(shù)平衡。同時，堅持政府主導(dǎo)項目、市場決定價格，實現(xiàn)農(nóng)民獲得征地補(bǔ)償收益與入市增值收益基本平衡、政府土地財政收支保持基本平衡、企業(yè)競買土地價格基本平衡。由于不同土地用途入市出讓取得土地增值收益不同，當(dāng)?shù)刈≌胧型恋卦鲋凳找孀罡?，因此政府財政提取的調(diào)節(jié)金比例也最高。

　　改革成效明顯　仍需規(guī)范管理

　　中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授朱道林等專家認(rèn)為，禹城市圍繞“農(nóng)地入市”改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在完善頂層設(shè)計、探索多種入市方式等方面，先行先試成效明顯。

　　北流市市長華海德表示，2020年北流成為廣西首個財政收入超過30億元的縣（市），連續(xù)幾年排名廣西各縣（市）第一，2020年新增規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)67家，這離不開集地入市、土地征收制度改革、宅基地制度改革等一系列改革突破。

　　李景漢等受訪人士說，通過入市改革，農(nóng)村中原本是荒地、廢舊廠礦等實際未利用或低效利用的建設(shè)用地高效利用起來，盤活了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)，有效推動土地節(jié)約集約利用。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地有償退出，增加農(nóng)民集體土地收益，不少地區(qū)通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)扶持帶動農(nóng)民增收。

　　此外，在實施集地入市改革過程中，政府收取的土地增值收益調(diào)節(jié)金一部分用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平，通過入市項目捆綁配套公共和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方式，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　記者采訪了解到，一些地方在實踐中探索推行了就地入市、將原居民點和閑置產(chǎn)業(yè)用地高標(biāo)準(zhǔn)整治后入市、使用增減掛鉤指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整入市等多種方式，拓寬入市渠道。但集地入市改革試點仍存一些困難，目前還存在入市缺乏規(guī)范性文件、農(nóng)地抵押融資難等問題，亟須相關(guān)部門出臺政策進(jìn)一步支持。

　　集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量有限，用地指標(biāo)也是影響項目推進(jìn)的“瓶頸”，隨著入市工作推進(jìn)，后期復(fù)墾取得指標(biāo)難度加大，農(nóng)村集體無新增經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)，導(dǎo)致后期無地可入市。同時，當(dāng)?shù)剡€面臨入市地塊融資抵押問題，銀行對入市地塊仍存在政策障礙，需上級部門協(xié)調(diào)解決。

　　據(jù)了解，在新修訂的《土地管理法》、近期頒布的《土地管理法實施條例》中，均對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地提出了原則性規(guī)范意見，但尚未印發(fā)“農(nóng)地入市”指導(dǎo)意見，入市工作缺少具體依據(jù)。“建議國家盡快出臺相關(guān)規(guī)范性文件，規(guī)范入市工作，盤活鄉(xiāng)村閑置的土地資源，推動鄉(xiāng)村振興和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。”王炳剛說。

　　盡管有關(guān)部門明確所有商業(yè)銀行均可開展農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，但大多數(shù)商業(yè)銀行對農(nóng)地的認(rèn)可度與國有土地相比存在較大差距，認(rèn)為農(nóng)地抵押權(quán)難以實現(xiàn)，與農(nóng)民打交道存在較大顧慮?！澳壳坝沓鞘兄挥修r(nóng)商銀行等開展此項業(yè)務(wù)，中工建農(nóng)四大商業(yè)銀行均未開展，建議進(jìn)一步擴(kuò)大金融支持范圍?！狈克骆?zhèn)黨委書記柴立寶說。

　　此外，因存量建設(shè)用地年代久遠(yuǎn)，當(dāng)初的土地取得成本與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)相比差距較大，如禹城市1999年之前沒有耕地開墾費、新增建設(shè)用地土地有償使用費等兩項費用；2007年耕地占用稅標(biāo)準(zhǔn)為每平方米3.1至3.6元，而現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)為每平方米21.5元，這導(dǎo)致精確測算農(nóng)地成本存在困難。禹城市自然資源局局長聶立波說，建議國家明確土地增值收益核算辦法，可參照國有建設(shè)用地出讓平均增值收益分地區(qū)、分等級測算方法，確定農(nóng)地入市平均增值收益標(biāo)準(zhǔn)。

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