深圳陸域面積只有不到2000平方公里，在四大一線城市中只相當于廣州的1/4，不到上海的1/3、北京的1/8。與此同時，深圳約一半土地處于生態(tài)控制線內，近十年來人口增長超過700萬，城市可用于各類建設的增量用地稀缺。

　　深受土地瓶頸制約的深圳，想方設法拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，提高土地利用效率。深汕特別合作區(qū)因合作而生，因“特殊”而興。作為全國首個由“飛出地”全面主導的特別合作區(qū)，深汕特別合作區(qū)大力弘揚特區(qū)精神，發(fā)揮體制機制優(yōu)勢，堅持融灣融深一體化發(fā)展，以“打造產(chǎn)業(yè)轉移承載地、新引進重大產(chǎn)業(yè)項目目的地和粵東區(qū)域高質量發(fā)展孵化器”為目標，正在進行著一場“特區(qū)帶老區(qū)”“先富帶后富”城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的探索實踐。深汕的創(chuàng)新，不但有效紓解了深圳的發(fā)展空間難題，自身也跨越式躍升為深圳都市圈新的戰(zhàn)略增長極，為全國“飛地經(jīng)濟”提供了新的改革經(jīng)驗。

深汕特別合作區(qū)比亞迪汽車工業(yè)園新車下線。

　　迷你版小深圳

　　在距離深圳市坪山區(qū)60公里之外，有這樣一個地方，與深圳沒有地域連接，在城市規(guī)劃、營商環(huán)境、基礎設施和公共服務等方面，與深圳基本上實現(xiàn)了“同城同質同效”，儼然一個迷你版的小深圳。這里，就是深圳10區(qū)之外一個“特別”的存在：深汕特別合作區(qū)。

　　深汕特別合作區(qū)位于粵港澳大灣區(qū)最東部，下轄鵝埠、小漠、赤石、鲘門四鎮(zhèn)，陸域面積460.41平方公里，相當于深圳主城區(qū)面積的1/4；海岸線長69.8公里，擁有深水良港小漠國際物流港；北有蓮花山的俊秀，南有深汕灣的壯闊，蜿蜒的赤石河穿境入海，坐擁山、水、林、田、湖、草、濕地、溫泉等全要素旅游資源。

　　驅車行駛在深汕的山嶺間，寬敞嶄新的通港大道連接起新能源汽車零部件生產(chǎn)、整車制造、整車出口等鏈條環(huán)節(jié)。沖壓、焊接、涂裝、總裝……走進深汕比亞迪汽車工業(yè)園二期廠房，機械臂一刻不停忙碌有序，一道道工序流轉，一輛輛新能源汽車駛下產(chǎn)線，隨處可見現(xiàn)代智造業(yè)的大工業(yè)化場景。小漠國際物流港區(qū)，數(shù)千輛新能源汽車整齊集結等待出海。新能源汽車產(chǎn)業(yè)集群的藍圖，在深汕已然初顯。截至目前，小漠國際物流港汽車滾裝出口量已超3.5萬輛，增長勢頭十分強勁。

　　深汕特別合作區(qū)黨工委書記王延奎告訴記者，比亞迪整車生產(chǎn)基地的這一片廠房，兩年前還是荒山和小村落，整個項目從開工到試運行只花費了379天。近年來，深汕全力攻堅土地整備，以連片平方公里級的優(yōu)質產(chǎn)業(yè)用地承載重大項目，累計收儲土地39.4平方公里，完成土地供應12.2平方公里，成為深圳發(fā)展大工業(yè)的有力支撐。

　　深圳是我國“工業(yè)第一城”，也是國內新能源汽車年產(chǎn)量排名第一的城市。錨定新能源汽車這一支柱產(chǎn)業(yè)重點突破，近年來，深汕特別合作區(qū)以新型工業(yè)化鑄就新質生產(chǎn)力，著力打造以新能源汽車產(chǎn)業(yè)為主，以新型儲能、新材料、智能制造機器人產(chǎn)業(yè)為輔的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，引進落地比亞迪和超20家新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)，跑出了“世界級汽車制造城”的深汕“加速度”。

　　漫步深汕的青山綠水間，建筑群拔節(jié)而生，產(chǎn)業(yè)園相繼落地。放眼可見上百個工地塔吊林立，建設者們熱火朝天你追我趕，村民小區(qū)錯落有序，深圳最大的高中園——深圳中學高中園今年9月投用。王延奎認為，產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，離不開基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境等的配套完善和產(chǎn)城融合的相輔相成。

　　以車聚產(chǎn)、以產(chǎn)興城、以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)、產(chǎn)城鄉(xiāng)融合。深汕特別合作區(qū)全面推動經(jīng)濟社會和資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展：建立了與深圳主城區(qū)深度融合的產(chǎn)業(yè)、資本、技術、人才、信用等市場機制；深汕樞紐設計及概算獲批復，與深圳30分鐘、廣州40分鐘生活圈指日可待；導入深圳優(yōu)質教育、醫(yī)療、住房保障等資源，讓深汕居民在家門口就能享受到與深圳同質的基本公共服務；當?shù)厥准胰夅t(yī)院——北京大學深汕醫(yī)院預計2025年底建成投用；規(guī)劃建設保障房項目17個，目前已建成9個項目，“雙六十”住房保障體系加快構建。

　　深汕特別合作區(qū)不僅有都市的繁華，還有幽靜的田園風光。深汕奮力打造區(qū)域合作發(fā)展示范區(qū)、自主創(chuàng)新拓展區(qū)、大灣區(qū)輻射節(jié)點區(qū)，增強對粵東地區(qū)的輻射帶動作用。玉海灣沙灘綿延，游客或踏浪趕海，或騎馬漫步，海岸休閑區(qū)讓人流連忘返。鷺月島上格外寧靜，昔日的砂石場化身為網(wǎng)紅露營地，文旅活力初見端倪。

　　深汕特別合作區(qū)“五光十色”都市鄉(xiāng)村示范帶新建成鷺月島等36個節(jié)點，完成了美麗圩鎮(zhèn)區(qū)域建設任務，實現(xiàn)了行政村公交線路全覆蓋。大安村入選“全國紅色美麗村莊”建設試點，紅羅畬族村、百安村入選全國鄉(xiāng)村治理示范村。新建成10個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展項目，新簽約6個村企合作產(chǎn)業(yè)項目。隨著留用地項目投入使用，當?shù)剡€誕生了首個村集體收入千萬元村；小漠鎮(zhèn)云新村委新田坑、大云坡等村民小組集體收入每年可增收近600萬元。

　　探索飛地經(jīng)濟高質量發(fā)展的“深汕模式”

　　記者了解到，自2018年以來，深汕特別合作區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長26%，固定資產(chǎn)投資年均增長40%，呈現(xiàn)出加快發(fā)展、提級發(fā)展、跨越發(fā)展的態(tài)勢。作為深圳市打造“新一代世界一流汽車城”的重要支點，深汕汽車制造業(yè)更是加速迭代發(fā)展。

　　深汕特別合作區(qū)所轄四鎮(zhèn)，是著名的海陸豐革命老區(qū)，這里誕生了我國第一個蘇維埃政權，也是黨領導的大規(guī)模農(nóng)民運動的重要發(fā)源地。短短幾年時間，深汕就從革命老區(qū)快速成長為新型工業(yè)化的高端制造基地，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，記者實地調研一探究竟。

深汕特別合作區(qū)街景。（資料照片）

深汕特別合作區(qū)小漠港，新能源汽車排隊等候裝船出海。

深汕特別合作區(qū)風景如畫。

　　王延奎告訴記者，深圳通過探索有為政府和有效市場結合推動“飛地經(jīng)濟”發(fā)展，創(chuàng)造性地實踐了“特別+合作”的區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制、“田園+都市”的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑、“特區(qū)+老區(qū)”的基層治理效能經(jīng)驗，初步形成了“飛地經(jīng)濟”高質量發(fā)展的深汕模式。

　　首先，深圳把深汕特別合作區(qū)納入全市通盤規(guī)劃。不同于過往“飛地經(jīng)濟”簡單梯度產(chǎn)業(yè)轉移的方式，深圳市完全把深汕作為深圳的一個功能區(qū)進行一體化規(guī)劃設計和產(chǎn)業(yè)布局，深汕全面參與到深圳特區(qū)的產(chǎn)業(yè)體系中，在產(chǎn)業(yè)鏈條上布局的都是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，打造的是新質生產(chǎn)力迭代升級的高地。

　　在這一明確定位和規(guī)劃下，深汕特別合作區(qū)加快建設與深圳主城區(qū)深度融合的產(chǎn)業(yè)、資本、技術、人才、信用等政策體系和市場機制，推動深圳治理體系和治理能力在深汕延伸，按照深圳經(jīng)濟功能區(qū)推進建設，打造與深圳“同城同質同效”的營商環(huán)境，賦能深汕高質量發(fā)展；積極適用深圳人才政策，留住優(yōu)秀人才，共享城市發(fā)展紅利；逐步適用深圳公共服務政策，加快提升后發(fā)地區(qū)的公共服務水平，顯著增強企業(yè)、社會和老百姓的信心。

　　錨定這一中心后，深汕特別合作區(qū)圍繞高質量發(fā)展的首要任務和構建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略任務，堅持制造業(yè)當家，積極拓展土地空間，落實大產(chǎn)業(yè)、大平臺、大項目、大企業(yè)、大環(huán)境“五大提升行動”，加快形成符合高質量發(fā)展要求的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。通過不斷調焦聚焦，深汕布局大項目做實大產(chǎn)業(yè)、以大產(chǎn)業(yè)帶動大發(fā)展，“一主三輔”產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局初步形成。截至目前，深汕已引進產(chǎn)業(yè)項目計劃投資額近千億元，全部達產(chǎn)后預計年產(chǎn)值超3000億元。

　　根據(jù)規(guī)劃，到2025年，深汕特別合作區(qū)將初步建成具有廣泛影響力的世界級新能源汽車制造城，搭建起高端整車制造創(chuàng)新中心、零部件綠色制造中心、前沿技術應用示范中心和國際汽車貿(mào)易樞紐中心。圍繞鏈主企業(yè)比亞迪，深汕構建了電動化-電池-儲能-新材料-智能裝備全產(chǎn)業(yè)鏈的“智能制造汽車城+出口基地”現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，力勁科技、東風李爾、京西重工、佛吉亞等重點頭部企業(yè)先后落戶深汕，商事主體數(shù)量快速增長，累計注冊超萬家。

　　深汕特別合作區(qū)還在規(guī)劃建設上突出以產(chǎn)興城、產(chǎn)城一體的發(fā)展導向，集中資源力量規(guī)劃建設深汕智造城和深汕灣機器人集聚區(qū)，通過產(chǎn)業(yè)項目的持續(xù)導入、城市功能的不斷提升，吸引人才、技術、資本等要素向深汕聚集，產(chǎn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體系加快完善，現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)新城初具規(guī)模，“飛地經(jīng)濟”呈現(xiàn)出熱氣騰騰的發(fā)展態(tài)勢。

　　自2017年深汕特別合作區(qū)體制機制調整運行以來，深圳探索生態(tài)優(yōu)先、城鄉(xiāng)融合、民生投入一體化設計的“飛地經(jīng)濟”新模式，避免走彎路，實現(xiàn)了高質量發(fā)展。截至2023年底，深圳直接投資或通過資金支持引進百億級產(chǎn)業(yè)項目3個、基礎設施項目48個、重大民生項目13個，有力地支撐了深汕經(jīng)濟持續(xù)快速增長。

　　以法治力量護航“飛地”起飛

　　飛地經(jīng)濟是指兩個行政區(qū)突破體制機制限制，采取跨區(qū)域行政管理和經(jīng)濟開發(fā)，最終實現(xiàn)兩地資源互補、互利共贏的合作發(fā)展模式。進入新世紀，作為一種新興空間重構策略，各地都對飛地經(jīng)濟展開了不同形式的有益探索。數(shù)據(jù)顯示，截至2022年，我國擁有各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)2萬多個，其中飛地型經(jīng)濟園區(qū)就達1200個，有效地推動了區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，促進了區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

　　發(fā)展飛地經(jīng)濟有利于破解土地、人力等條件制約，更好地調配資源，實現(xiàn)“飛出地”和“飛入地”均衡發(fā)展，互利共贏。但在實際操作層面，關于飛地管理權力和責任劃分，“飛出地”和“飛入地”政府之間、企業(yè)運營之間都面臨著稅收、GDP統(tǒng)計、政績考核等復雜問題。如果這些問題不能妥善解決，勢必會影響飛地經(jīng)濟的發(fā)展。

　　創(chuàng)立深汕特別合作區(qū)是廣東省貫徹落實國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的政策探索。深汕特別合作區(qū)所在的汕尾市經(jīng)濟總量常年在廣東排名墊后，為了解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題，自2008年起，廣東省就開始了探索深圳經(jīng)濟特區(qū)與汕尾革命老區(qū)合作產(chǎn)業(yè)園的歷程。深汕飛地模式也經(jīng)歷了從汕尾主導的產(chǎn)業(yè)轉移園區(qū)到深圳、汕尾合作共管再到深圳全面主導的經(jīng)濟功能區(qū)三個發(fā)展階段。

　　為了防止出現(xiàn)“水土不服”問題，2018年12月，深圳市深汕特別合作區(qū)黨工委、管委會揭牌，開始了由深圳全面主導合作區(qū)經(jīng)濟社會事務、按照經(jīng)濟功能區(qū)架構推進建設的新階段。2019年8月，中共中央、國務院發(fā)布了《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》，明確要求深圳“創(chuàng)新完善、探索推廣深汕特別合作區(qū)管理體制機制”。

　　深汕特別合作區(qū)黨工委副書記、管委會主任吳曲波告訴記者，廣東省授權深圳市全面主導深汕經(jīng)濟社會事務，由區(qū)黨工委、管委會全面承擔主體責任，地區(qū)生產(chǎn)總值在深圳納統(tǒng)，較好地解決了深汕發(fā)展動力不足問題，為做大做強飛地經(jīng)濟夯實了制度基礎。

　　在操作層面，“飛出地”深圳既承擔責權，又負責投入，全面主導深汕工作，解決了深汕經(jīng)濟管理和社會事務、管人和管事相分離的難題。深汕特別合作區(qū)黨工委、管委會作為深圳市委、市政府派出機構，始終堅持和加強黨的全面領導，實行合署辦公，按扁平化模式，創(chuàng)新“大部制”機構，精簡設置區(qū)直機關和法院、檢察院、公安分局等駐區(qū)機關，探索構筑起“飛出地”主導管理、責權利統(tǒng)一的飛地經(jīng)濟高效發(fā)展管理體制機制。

　　2023年11月正式施行的《廣東省深汕特別合作區(qū)條例》，作為我國首部規(guī)范由“飛出地”全面主導區(qū)域協(xié)調發(fā)展的地方性法規(guī)，進一步明確了深汕特別合作區(qū)的發(fā)展定位，解決了法律主體不明確、授權不充分、實施不到位等問題，以立法形式為飛地經(jīng)濟高質量發(fā)展提供了法律保障，從根本上解決了深汕長遠發(fā)展所面臨的障礙，以法治力量護航“飛地”起飛，為“飛地經(jīng)濟”快速發(fā)展提供了強大驅動器。

　　廣東外語外貿(mào)大學區(qū)域一體化法治研究中心主任、廣東省地方立法研究評估與咨詢服務基地主任朱最新教授認為，“條例”面對城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調這一最大短板，在立法原則、合作體制、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設、社會治理、發(fā)展保障等方面都做出了一系列制度安排，不僅實現(xiàn)了深汕特別合作區(qū)組織體制的法規(guī)化，更重要的是為區(qū)域協(xié)調發(fā)展先行示范提供了有力的法治保障。

　　事實上，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展，關鍵在“協(xié)調”，根本在“發(fā)展”。深汕特別合作區(qū)的快速崛起，帶動了汕尾市加快深汕合作拓展區(qū)的規(guī)劃建設，雙方積極探索聯(lián)合招商機制，重點培育新能源汽車配套產(chǎn)業(yè)；增強了與惠東縣吉隆鎮(zhèn)千畝產(chǎn)業(yè)園的產(chǎn)業(yè)協(xié)同，為重大制造業(yè)項目提供了1328畝“凈地”，打開了與周邊地區(qū)通力協(xié)作發(fā)展的新格局?？梢哉f，在深圳的全面主導下，深汕特別合作區(qū)在促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化上做出了積極探索且成效顯著，也為我國探索飛地經(jīng)濟新模式提供了先行示范樣本。

　　（本版圖片均由深汕特別合作區(qū)融媒體中心提供）