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2007年3月8日在第十屆全國人民代表大會第五次會議上
全國人民代表大會常務委員會副委員長
王兆國
 各位代表：
我受全國人大常委會委托，現(xiàn)對《中華人民共和國物權法(草案)》作說明。
一、
制定物權法的必要性
物權法是規(guī)范財產(chǎn)關系的民事基本法律，調(diào)整因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關系，包括明確國家、集體、私人和其他權利人的物權以及對物權的保護。
我國的民法通則、土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、農(nóng)村土地承包法、擔保法等法律對物權作了不少規(guī)定，這些規(guī)定對經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著改革的深化、開放的擴大和社會主義經(jīng)濟、政治、文化、社會建設的發(fā)展，為了適應全面貫徹落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的要求，有必要依據(jù)憲法，在總結實踐經(jīng)驗的基礎上制定物權法，對物權制度的共性問題和現(xiàn)實生活中迫切需要規(guī)范的問題作出規(guī)定，進一步明確物的歸屬，定分止爭，發(fā)揮物的效用，保護權利人的物權，完善中國特色社會主義物權制度。
制定物權法是堅持社會主義基本經(jīng)濟制度的需要。堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展是國家在社會主義初級階段的基本經(jīng)濟制度。通過制定物權法，明確國有財產(chǎn)和集體財產(chǎn)的范圍、國家所有權和集體所有權的行使、加強對國有財產(chǎn)和集體財產(chǎn)的保護，有利于鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟；明確私有財產(chǎn)的范圍、依法對私有財產(chǎn)給予保護，有利于鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟的發(fā)展。
制定物權法是規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟秩序的需要。產(chǎn)權明晰、公平競爭是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的基本要求。通過制定物權法，確認物的歸屬，明確所有權和用益物權、擔保物權的內(nèi)容，保障各種市場主體的平等法律地位和發(fā)展權利，依法保護權利人的物權，對于發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟具有重要作用。
制定物權法是維護廣大人民群眾切身利益的需要。隨著改革開放、經(jīng)濟發(fā)展，人民群眾生活普遍改善，迫切要求切實保護他們通過辛勤勞動積累的合法財產(chǎn)、保護依法享有的土地承包經(jīng)營權等合法權益。通過制定物權法，明確并保護私人所有權、業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權、土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權，以維護人民群眾的切身利益，激發(fā)人們創(chuàng)造財富的活力，促進社會和諧。
制定物權法是實現(xiàn)2010年形成中國特色社會主義法律體系目標的需要。物權法是民法的重要組成部分，是在中國特色社會主義法律體系中起支架作用、不可或缺的重要法律。制定物權法是在本屆全國人大任期內(nèi)基本形成中國特色社會主義法律體系的重要步驟。
二、
制定物權法總的原則和物權法草案的形成
物權法的起草工作始于1993年。全國人大常委會對制定物權法高度重視。2002年12月，九屆全國人大常委會對民法草案的物權法編進行了初次審議。本屆全國人大常委會把制定物權法列入重要議程，在過去工作基礎上，花了很大精力，做了大量工作。為了把這部法律制定好，全國人大常委會堅持民主立法、科學立法。2005年7月將物權法草案向社會全文公布，共收到人民群眾提出的意見1萬多件；并先后召開100多次座談會和幾次論證會，還到一些地方進行專題調(diào)研，充分聽取部分全國人大代表、基層群眾、專家學者、中央有關部門等各方面的意見。在征求意見過程中，各方面提出了許多意見和建議。全國人大常委會高度重視各方面的意見，對草案進行了六次審議，審議次數(shù)之多在我國立法史上是空前的。
制定物權法總的原則是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持正確的政治方向，從我國的國情和實際出發(fā)，全面準確地體現(xiàn)和堅持社會主義基本經(jīng)濟制度；依據(jù)憲法和法律規(guī)定，對國家、集體和私人的物權實行平等保護的原則，同時針對國有財產(chǎn)流失的情況，加強對國有財產(chǎn)的保護；全面準確地體現(xiàn)現(xiàn)階段黨在農(nóng)村的基本政策，維護廣大農(nóng)民群眾的利益；針對現(xiàn)實生活中迫切需要規(guī)范的問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種利益關系，促進社會和諧�？傊贫ㄎ餀喾ū仨毷冀K堅持正確的政治方向，堅持物權法的中國特色，堅持一切從實際出發(fā)。
遵循以上原則，吸收各方面的合理意見和建議，經(jīng)對草案反復研究修改，修改后的草案比最初的草案有了較大改動。本屆全國人大常委會第二十五次會議審議時，常委會組成人員對草案給予高度評價、充分肯定，認為草案體現(xiàn)了黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，凝聚了集體的智慧，已趨成熟。會議高票通過了將草案提請十屆全國人大五次會議審議的決定。會后，全國人大常委會辦公廳按照法定程序，于今年1月12日將物權法草案發(fā)送全國人大代表，并有計劃地組織代表研讀、討論草案，作好審議準備。根據(jù)有些代表在討論中提出的意見，對草案又作了一些修改，形成了提請大會審議的物權法草案。草案共5編、19章、247條。
三、
物權法草案的主要內(nèi)容
(一)
關于堅持社會主義基本經(jīng)濟制度
中國特色社會主義物權制度是由社會主義基本經(jīng)濟制度決定的，與資本主義物權制度有本質(zhì)區(qū)別。制定中國特色社會主義物權法，必須全面準確地體現(xiàn)社會主義基本經(jīng)濟制度，體現(xiàn)和堅持黨的十六大提出的兩個“毫不動搖”的精神。第一，物權法草案把堅持國家基本經(jīng)濟制度作為物權法的基本原則，明確規(guī)定：“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度�！薄皣异柟毯桶l(fā)展公有制經(jīng)濟，鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟的發(fā)展。”這一基本原則作為物權法的核心，貫穿并體現(xiàn)在整部物權法的始終。第二，所有權是所有制在法律上的表現(xiàn)，是物權制度的基礎。草案對國家所有權和集體所有權、私人所有權作了明確規(guī)定，其中用較多條款對國家所有權作了規(guī)定，有利于堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，有利于各種所有制經(jīng)濟充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，相互促進，共同發(fā)展。第三，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟是堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度的必然要求。草案在明確規(guī)定“用益物權人、擔保物權人行使權利，不得損害所有權人的權益”的前提下，對用益物權和擔保物權作了規(guī)定，有利于充分發(fā)揮物的效用，有利于維護市場交易秩序，促進經(jīng)濟發(fā)展。
(二)
關于平等保護國家、集體和私人的物權
物權法屬于民法，民法的一項重要原則是對權利人的權利實行平等保護。物權法草案規(guī)定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯�！�
憲法規(guī)定：“國家實行社會主義市場經(jīng)濟。”公平競爭、平等保護、優(yōu)勝劣汰是市場經(jīng)濟的基本法則。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，各種所有制經(jīng)濟形成的市場主體都在統(tǒng)一的市場上運作并發(fā)生相互關系，各種市場主體都處于平等地位，享有相同權利，遵守相同規(guī)則，承擔相同責任。如果對各種市場主體不給予平等保護，解決糾紛的辦法、承擔的法律責任不一樣，就不可能發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，也不可能堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度。為了適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，黨的十六屆三中全會進一步明確要“保障所有市場主體的平等法律地位和發(fā)展權利�！奔词共贿M入市場交易的財產(chǎn)，憲法也明確規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。”“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權�！痹谪敭a(chǎn)歸屬依法確定的前提下，作為物權主體，不論是國家、集體，還是私人，對他們的物權也都應當給予平等保護。平等保護不是說不同所有制經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的地位和作用是相同的。依據(jù)憲法規(guī)定，公有制經(jīng)濟是主體，國有經(jīng)濟是主導力量，非公有制經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，他們在國民經(jīng)濟中的地位和作用是不同的。這主要體現(xiàn)在國家宏觀調(diào)控、公共資源配置、市場準入等方面，在關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，必須確保國有經(jīng)濟的控制力，而這些是由經(jīng)濟法、行政法予以規(guī)定的。
(三)
關于國有財產(chǎn)
物權法草案對國有財產(chǎn)的范圍、國家所有權的行使和加強對國有財產(chǎn)的保護等作了明確規(guī)定。
關于國有財產(chǎn)的范圍。物權法草案依據(jù)憲法和有關法律，明確規(guī)定國有財產(chǎn)包括：屬于國家所有的自然資源，屬于國家所有的基礎設施，國家機關和國家舉辦的事業(yè)單位的財產(chǎn)，等等；并規(guī)定，國家出資的企業(yè)，由國務院、地方人民政府依照法律、行政法規(guī)規(guī)定分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益。從法律上進一步明確屬于國家所有的資源性、經(jīng)營性財產(chǎn)的范圍，對于發(fā)展壯大國有經(jīng)濟，增強國家的經(jīng)濟實力，發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，具有關鍵性作用。
關于國家所有權的行使問題。依據(jù)憲法規(guī)定，全國人民代表大會是最高國家權力機關，國務院是最高國家權力機關的執(zhí)行機關。全國人民代表大會代表全國人民行使國家權力，體現(xiàn)在依法就關系國家全局的重大問題作出決定，而具體執(zhí)行機關是國務院。因此，具體行使國家所有權的是政府，而不是人大。土地管理法、礦產(chǎn)資源法、草原法、海域使用管理法等法律已經(jīng)明確規(guī)定由國務院代表國家行使所有權，這也是現(xiàn)行的管理體制。物權法草案規(guī)定：“國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權；法律另有規(guī)定的，依照規(guī)定。”這既符合人民代表大會制度的特點，也體現(xiàn)了黨的十六大關于國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益的國有資產(chǎn)管理體制的要求。全國人民代表大會通過立法授權國務院代表國家行使國家所有權，體現(xiàn)了全國人民代表大會的性質(zhì)及其行使職權的特點。政府行使國家所有權，應當依法對人大負責，受人大監(jiān)督。
關于對國有財產(chǎn)的保護問題。針對當前國有財產(chǎn)流失的實際情況，物權法草案在堅持平等保護原則的基礎上，從五個方面強化了對國有財產(chǎn)的保護。一是規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有�！辈⒁�(guī)定了哪些財產(chǎn)屬于國有財產(chǎn)，防止因歸屬不明確而造成國有財產(chǎn)流失。二是規(guī)定：“法律規(guī)定專屬于國家所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，任何單位和個人不能取得所有權�！比且�(guī)定：“國家所有的財產(chǎn)受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、截留、破壞�！彼氖轻槍衅髽I(yè)財產(chǎn)流失的問題，規(guī)定：“違反國有財產(chǎn)管理規(guī)定，在企業(yè)改制、合并分立、關聯(lián)交易等過程中，低價轉讓、合謀私分、擅自擔保或者以其他方式造成國有財產(chǎn)損失的，應當依法承擔法律責任�！蔽迨轻槍胸敭a(chǎn)監(jiān)管中存在的問題，規(guī)定：履行國有財產(chǎn)管理監(jiān)督職責的機構及其工作人員，“濫用職權，玩忽職守，造成國有財產(chǎn)損失的，應當依法承擔法律責任�！边@些規(guī)定體現(xiàn)了憲法關于加強對社會主義公共財產(chǎn)保護的精神，具有重要的現(xiàn)實意義。
(四)
關于集體財產(chǎn)
物權法草案依據(jù)憲法和現(xiàn)階段黨在農(nóng)村的基本政策，明確規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制�！辈⒁詫Ｕ路謩e規(guī)定了“土地承包經(jīng)營權”和“宅基地使用權”。
為了賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權，物權法草案規(guī)定：耕地、草地、林地的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權人按照國家有關規(guī)定繼續(xù)承包。
關于土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權的轉讓和抵押能否放開的問題�？紤]到目前我國農(nóng)村社會保障體系尚未全面建立，土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權是農(nóng)民安身立命之本，從全國范圍看，現(xiàn)在放開土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權的轉讓和抵押的條件尚不成熟。為了維護現(xiàn)行法律和現(xiàn)階段國家有關農(nóng)村土地政策，并為今后修改有關法律或者調(diào)整有關政策留有余地，物權法草案規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定有權將土地承包經(jīng)營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉�！薄罢厥褂脵嗟娜〉�、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定�！�
關于城鎮(zhèn)集體財產(chǎn)。我國的城鎮(zhèn)集體企業(yè)是從上世紀50年代以來逐步形成的。在幾十年的進程中，幾經(jīng)發(fā)展變化，有些集體企業(yè)是由國有企業(yè)為安排職工子女就業(yè)、知識青年回城設立的，有些是國有企業(yè)在改制中為分離輔業(yè)、安置富余人員設立的。近些年來，城鎮(zhèn)集體企業(yè)通過改制又發(fā)生了很大變化。按照黨的十六大以來的精神，目前城鎮(zhèn)集體企業(yè)改革還在繼續(xù)深化。草案對城鎮(zhèn)集體財產(chǎn)從物權的角度作了原則規(guī)定：“城鎮(zhèn)集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權利�！辈⒁�(guī)定：“集體所有的財產(chǎn)受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、破壞�！边@符合當前實際情況，也為今后深化改革留下空間。
(五)
關于私有財產(chǎn)
改革開放以來，經(jīng)濟快速發(fā)展，人民生活不斷提高，私有財產(chǎn)日益增加。切實保護公民的私有財產(chǎn)，既是憲法的規(guī)定和黨的主張，也是人民群眾的普遍愿望和迫切要求。物權法草案規(guī)定：“私人對其合法的收入、房屋、生活用品、生產(chǎn)工具、原材料等不動產(chǎn)和動產(chǎn)享有所有權。”“私人合法的儲蓄、投資及其收益受法律保護。”“國家依照法律規(guī)定保護私人的繼承權及其他合法權益�！薄八饺说暮戏ㄘ敭a(chǎn)受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、破壞�！边@些規(guī)定，進一步完善了保護私有財產(chǎn)的法律制度，有利于激發(fā)人民群眾創(chuàng)造、積累財富的積極性，促進社會和諧。
隨著住房制度改革，越來越多的城鎮(zhèn)居民擁有自己的房屋，而且大量集中在住宅小區(qū)內(nèi)，業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權已經(jīng)成為私人不動產(chǎn)物權中的重要權利。物權法草案從維護業(yè)主的合法權益出發(fā)，明確規(guī)定業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分如電梯等公用設施和綠地等公用場所享有共有和共同管理的權利。草案還對小區(qū)內(nèi)的車庫、車位的歸屬，業(yè)主委員會的職能，業(yè)主和物業(yè)服務機構的關系等，作了規(guī)定。
(六)
關于征收補償
征收集體所有的土地和城鄉(xiāng)居民的房屋，關系廣大人民群眾的切身利益，社會普遍關注。
我國的國情是人口多、耕地少，現(xiàn)在全國耕地保有量只有18.3億畝，人均耕地只有1.4畝，是世界平均水平的1/3。十屆全國人大四次會議批準的“十一五”規(guī)劃綱要確定，到2010年耕地保有量必須保持18億畝，這是一項約束性指標，是不可逾越的底線。實行最嚴格的土地管理制度，特別是切實保護基本農(nóng)田，是我國面臨的一項十分緊迫而又艱巨的任務。物權法草案明確規(guī)定：“國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量。不得違反法律規(guī)定的權限和程序征收集體所有的土地�！�
依據(jù)憲法，物權法草案規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。同時，草案對征收補償?shù)脑瓌t和內(nèi)容作了規(guī)定。
關于征收集體所有的土地問題，物權法草案規(guī)定：“征收集體所有的土地，應當支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，并足額安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權益。”這一規(guī)定體現(xiàn)了黨和國家關于征地補償安置必須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的原則。關于征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)的問題，草案規(guī)定：“征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應當給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”考慮到各地的發(fā)展很不平衡，具體的補償標準和補償辦法，由土地管理法等有關法律依照物權法草案規(guī)定的補償原則和補償內(nèi)容，根據(jù)不同情況作出規(guī)定。
針對現(xiàn)實生活中征收補償不到位和侵占補償費用的行為，物權法草案明確規(guī)定：“任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用�！边`反規(guī)定的，要依法承擔法律責任。
此外，物權法草案還有幾項內(nèi)容：一是關于正確處理相鄰關系問題，草案對用水、排水、通行、通風、采光等產(chǎn)生的相鄰關系作了規(guī)定，以利于發(fā)展生產(chǎn)、方便生活，維護相鄰權利人的權益，促進鄰里關系和諧。二是關于擔保物權問題，草案在擔保法的基礎上，增加了可以用作擔保的財產(chǎn)的規(guī)定，進一步完善擔保制度，以促進融資，發(fā)展經(jīng)濟。三是關于對物權的保護問題，草案對物權的保護途徑、保護方法作了全面規(guī)定，并規(guī)定侵害物權的，除承擔民事責任外，還應當依法承擔行政責任、刑事責任，健全了物權保護制度。四是關于占有問題，草案主要規(guī)定了對占有的保護和無權占有人的侵權責任，以維護社會秩序和權利人的合法權益。
《中華人民共和國物權法(草案)》和以上說明，請審議。
�。ㄐ氯A社北京3月8日電）
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