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專家稱，地方政府負(fù)債帶來的宏觀風(fēng)險(xiǎn)不容小覷
新一輪大規(guī)模清理地方融資平臺債務(wù)尚難言撥云見日。最近的消息稱，各家銀行在6月底將結(jié)束地方政府融資平臺貸款“解包還原”工作的自查部分，而從目前的情況來看，“包”內(nèi)情況并不樂觀。
不過，決策部門對此番清理的重視和決心已彰顯無遺，專家預(yù)測，接下來的清理力度會(huì)進(jìn)一步加大。隨之而來，包括融資平臺債務(wù)在內(nèi)的地方政府負(fù)債再度被推上風(fēng)口浪尖，在距國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(以下簡稱《通知》)半個(gè)多月的時(shí)間里，討論從巨額債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，到債務(wù)規(guī)模能否摸清，再到地方政府能否借此迎來自主發(fā)債契機(jī)逐漸升級。
其中，一位長期從事地方政府債務(wù)研究的專家認(rèn)為，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已不僅僅是微觀層面的“能否清償”，更應(yīng)引起足夠關(guān)注的乃是宏觀調(diào)控政策工具失靈、貨幣失去穩(wěn)定性甚至整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系紊亂的巨大宏觀風(fēng)險(xiǎn)，短期內(nèi)地方政府迫切需要“摸清家底”，長期路徑上則應(yīng)摒棄負(fù)債，更多借助上級政府轉(zhuǎn)移支付及讓更多民間資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。
危與不危 地方債務(wù)高企風(fēng)險(xiǎn)眾說紛紜
地方政府舉債規(guī)模的迅速膨脹正被一系列數(shù)據(jù)所印證。審計(jì)署剛剛披露的政府性債務(wù)數(shù)據(jù)顯示，審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級政府，截至2009年底這些地方的政府性債務(wù)余額高達(dá)2.79萬億元，其中，2009年以前形成的債務(wù)余額為1.75萬億元，當(dāng)年新增1.04萬億元。
審計(jì)署審計(jì)長劉家義表示，從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比率看，有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級超過100%，最高的達(dá)364.77%。從償債資金來源看，2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財(cái)政資金償債能力不足。
對于如此迅速攀升的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，業(yè)內(nèi)專家有著截然不同的看法。一部分學(xué)者和機(jī)構(gòu)認(rèn)為，雖然地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不能忽視，但其規(guī)模并非不可遏制的膨脹，與一些國家相比，中國的累計(jì)債務(wù)占GDP的比重不超過50%，尚未達(dá)到歐盟當(dāng)年確定的60%的警戒線，并不會(huì)存在多大的風(fēng)險(xiǎn)。況且，中國的特有優(yōu)勢是政府擁有土地、礦山等眾多資產(chǎn)，足以應(yīng)付緊急情況下的償債之需。在中國地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入高速增長的中長期良好趨勢下，通過舉債加快建設(shè)和發(fā)展，符合中長期預(yù)算的邏輯，也是世界上大多數(shù)國家的做法。
不過，在另外一部分人看來，雖然地方政府不會(huì)“還不起債”，但它最終會(huì)導(dǎo)致巨大風(fēng)險(xiǎn)。兩會(huì)期間，全國政協(xié)委員徐曉蘭在發(fā)言中就曾提到，商業(yè)銀行在地方政府投融資平臺的建設(shè)中扮演了“政策性放貸者”的角色，地方政府投融資平臺的償債風(fēng)險(xiǎn)最終將部分轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行，這不利于剛剛擺脫歷史包袱、著力提高資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控水平的銀行業(yè)的發(fā)展。國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授時(shí)紅秀更是指出：“討論能不能還得起款還只是微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，很多時(shí)候，我們都忽視了地方融資平臺背后隱藏的巨大宏觀風(fēng)險(xiǎn)，這很可能是干擾‘十二五’期間我國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定的一個(gè)重要因素�！�
他進(jìn)一步向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》表示，“這個(gè)巨大的宏觀風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要表現(xiàn)是很多宏觀調(diào)控政策工具的失靈。以提高利率為例，對于普通的私營企業(yè)來說，利率一調(diào)馬上就會(huì)對其成本收益產(chǎn)生影響，繼而決定了下一步的企業(yè)行為，政策效果可以順利實(shí)現(xiàn)，然而當(dāng)政府機(jī)構(gòu)作為市場主體從事借貸、投資等行為時(shí)，等同于一大群沒有破產(chǎn)之憂的借債人進(jìn)入資本市場，因其根本不擔(dān)心還款問題，必然會(huì)導(dǎo)致調(diào)整稅率、利率、存款準(zhǔn)備金率等一系列手段失去效力，宏觀調(diào)控從何談起？”
在他看來，風(fēng)險(xiǎn)還不止于此，地方政府通過融資平臺等途徑大量舉債形成的更大風(fēng)險(xiǎn)將是人民幣穩(wěn)定性受到威脅甚至是整個(gè)宏觀管理系統(tǒng)的失控�！昂统墒斓氖袌鼋�(jīng)濟(jì)國家不一樣，我國各級政府一直承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)推動(dòng)增長的職能，如果財(cái)政紀(jì)律失控，大家都違反《預(yù)算法》《擔(dān)保法》大舉借債的話，在現(xiàn)有政府債務(wù)和國有金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)處理機(jī)制下，必然會(huì)導(dǎo)致貨幣失去穩(wěn)定性。這種情況在我國不只一次發(fā)生過。任其發(fā)展，必將導(dǎo)致宏觀體系的紊亂，屆時(shí)，統(tǒng)一的貨幣、統(tǒng)一的市場、統(tǒng)一的宏觀調(diào)控系統(tǒng)都將無從談起�！�
難與不難 地方政府債務(wù)規(guī)模摸底看法不一
隨著地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)討論的漸次升級，如何化解風(fēng)險(xiǎn)便自然而然地引發(fā)關(guān)注，短期內(nèi)摸清家底已成為共識。
作為地方政府負(fù)債的重要組成部分，融資平臺債務(wù)已頻遭預(yù)警，此前有報(bào)道披露，截至2009年末，央行口徑所統(tǒng)計(jì)的地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元。其中2009年新增投放3.05萬億元，按照正�；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度2010年余額或上升至10萬億元。
至于各級地方政府的負(fù)債總額及具體分布則至今尚無權(quán)威數(shù)據(jù)。一部分學(xué)者認(rèn)為，為了規(guī)避《預(yù)算法》中“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的有關(guān)規(guī)定，地方政府一直在以各種方式舉債，包括平臺債在內(nèi)的相當(dāng)一部分債務(wù)由于難以公開評估等原因處于“隱形”之中，如果再加上統(tǒng)計(jì)口徑不一、信息分散不完全等因素，地方政府的總體負(fù)債規(guī)模更難精確。
研究稱，至少從2002年開始，財(cái)政部每年都下發(fā)當(dāng)年度關(guān)于上報(bào)地方政府性債務(wù)的通知，地方省(直轄市、自治區(qū))政府一般也發(fā)布相應(yīng)的加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的文件，要求各級財(cái)政部門統(tǒng)計(jì)并上報(bào)本地的政府性債務(wù)。然而，這些結(jié)果一直未公布。財(cái)政部財(cái)科所一位專家透露，近兩年財(cái)政部也曾組織過相關(guān)調(diào)研，試圖對地方政府的負(fù)債規(guī)模進(jìn)行摸底，但“都沒什么結(jié)果”，很多地方政府對此諱莫如深。
然而，在時(shí)紅秀看來，摸清家底并不存在“技術(shù)上”的困難�！氨姸嘟鹑跈C(jī)構(gòu)都是上市公司，他們有義務(wù)對資本市場公開信息，有義務(wù)對給地方政府的貸款進(jìn)行評估，這方面的數(shù)據(jù)不難得到�！绷硪环矫�，可以依據(jù)《政府信息公開條例》等法律法規(guī)要求各級地方政府公開債務(wù)信息并啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長、教授王雍君也持類似觀點(diǎn)，他認(rèn)為，“報(bào)告是化解風(fēng)險(xiǎn)的第一步，隱瞞或不予報(bào)告?zhèn)鶆?wù)的行為從任何角度講都是不可容忍的，真實(shí)完整地報(bào)告?zhèn)鶆?wù)是每個(gè)部門和政府整體的義務(wù)和責(zé)任。財(cái)政部門需要建立相應(yīng)的實(shí)施機(jī)制，包括對違反規(guī)定不予報(bào)告行為的處罰措施�！�
他建議，在摸底階段，最根本的辦法是政府需要授權(quán)某個(gè)部門(最好是財(cái)政部門)以足夠的權(quán)威和資源，對各種形式的債務(wù)實(shí)施統(tǒng)一或歸口管理，并嚴(yán)格要求各部門及其控制的實(shí)體發(fā)生器的任何債務(wù)，都必須向財(cái)政部門報(bào)告。
接下來，將債務(wù)管理與預(yù)算程序銜接起來�！邦A(yù)算程序提供了管理地方債務(wù)的最好平臺。脫離這個(gè)平臺的所謂‘地方債務(wù)管理’既不合情理也不會(huì)有效。預(yù)算程序的首要功能就是對政府的財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行控制，當(dāng)然包括對收入、支出和債務(wù)的控制�！蓖跤壕龑Α督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說。他進(jìn)一步指出，要在預(yù)算準(zhǔn)備階段、審查階段、批準(zhǔn)階段、執(zhí)行階段、評估階段和事后的審計(jì)階段，將地方債務(wù)的管理融入其中并予以制度化，如同收入管理和支出管理一樣遵循相同的程序、規(guī)則和治理標(biāo)準(zhǔn)。
借與不借 地方政府自主發(fā)債莫衷一是
“地方債務(wù)問題牽涉諸多體制、制度問題，絕不只是摸底清理那么簡單�！睍r(shí)紅秀說�；蛘且虼�，越來越多的人將目光置于相對長期的路徑上，尋求根本性的解決之道，其中一個(gè)焦點(diǎn)是地方政府能否突破現(xiàn)行預(yù)算法中地方政府不能舉債的規(guī)定，享有自主發(fā)債權(quán)。
主張地方政府自主發(fā)債的人士認(rèn)為，應(yīng)在修改《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上建立市場化發(fā)債機(jī)制，與其讓地方政府偷偷摸摸地變相發(fā)倒不如給它一個(gè)公開合法的身份，地方政府債務(wù)顯性化風(fēng)險(xiǎn)反而會(huì)減少�！暗胤秸畟鶆�(wù)收支只有具備了合法的身份，才能真實(shí)反映在預(yù)算管理體系之中獲得科學(xué)的管理�！币晃粡氖仑�(cái)政研究的人士向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示。
還有人提出，目前中央代發(fā)地方債的效率較低，中央政府仍然承擔(dān)最終償債責(zé)任，地方政府過度舉債及債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)仍然較高，地方政府在“用錢”的同時(shí)也應(yīng)承擔(dān)“還錢”的義務(wù)，否則不利于構(gòu)建清晰的中央地方財(cái)政關(guān)系。不僅如此，地方政府有了正規(guī)的融資渠道還有利于解決土地財(cái)政等一系列問題。
不過，也有專家堅(jiān)持認(rèn)為，地方政府自主發(fā)債尚不具備相應(yīng)的法律基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)�！敖鑲�錢是所有市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本邏輯。如果借債還不了，按照市場邏輯就要破產(chǎn)，而中國現(xiàn)在并不具備讓地方政府破產(chǎn)的法理基礎(chǔ)，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是修改《預(yù)算法》所能解決的�！睍r(shí)紅秀提醒說，我國現(xiàn)行法律沒有明確哪一級政府享有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而如果沒有相應(yīng)的民事法律體系和行政法律體系的支撐，貿(mào)然堅(jiān)持給予地方政府自主發(fā)債有些急功近利，“長江大堤不能因?yàn)榘紫佒藗�(gè)洞就掘開大堤�！�
在時(shí)紅秀看來，地方政府沒有負(fù)債的理由�！坝腥苏f地方財(cái)政與中央財(cái)政責(zé)權(quán)利分配不合理，地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不對稱，那么地方政府到底應(yīng)該有多大的開支，財(cái)政分成到底多少算夠？有人說地方政府為了提供公共服務(wù)就要搞項(xiàng)目，那么項(xiàng)目搞了這么多年到底有多少項(xiàng)目收益流到了公共服務(wù)領(lǐng)域？地方的公共服務(wù)水平到底提高了多少？有人說此次4萬億投資計(jì)劃需要地方配套資金的支持，那么地方政府的融資到底多大比重屬于4萬億范圍內(nèi)的？上述種種理由都只是地方政府的借口而已，只要能套來資金，能掌握更多的資源支配權(quán)，所有項(xiàng)目可以以提供公共服務(wù)為名來實(shí)施�！�
他認(rèn)為，歸根結(jié)底要促使地方政府從“企業(yè)型”向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，抑制舉債沖動(dòng)，更多借助上級政府轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮公共服務(wù)職能，這方面要通過出臺或完善《轉(zhuǎn)移支付法》《預(yù)算法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)，保證財(cái)政資金撥付、使用及監(jiān)督的合理與科學(xué)。同時(shí)，讓更多民間機(jī)構(gòu)進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，“政府通過購買公共服務(wù)手段，委托給企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)去做，‘新36條’已經(jīng)提供了這樣的契機(jī)�！� |