福州市邊防支隊(duì)官兵正在一艘采砂船上檢查。  新華社記者:康淼 攝

　　隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)內(nèi)外砂礦市場(chǎng)的需求上升，海砂資源大省福建近年來非法開采海砂活動(dòng)日益猖獗。無度、無序、無償?shù)牟缮盎顒?dòng)嚴(yán)重破壞了海洋資源與環(huán)境。福建省海監(jiān)部門去年以來對(duì)非法海砂開采加大了打擊力度并取得一定成效，但行政許可和行政執(zhí)法方面的種種障礙使得打擊行動(dòng)治標(biāo)難治本。福建省海洋管理部門建議盡快理順海砂開采管理的體制機(jī)制，促進(jìn)海洋資源科學(xué)開發(fā)，合理利用。

　　海砂開采

　　陷于無序、無度、無償

　　福建海域是海砂的富礦區(qū)，其海砂量占全國(guó)的60%左右。近年來，福建海洋經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，許多重大工程項(xiàng)目和圍填海項(xiàng)目快速增多，海砂作為一種建筑基本材料的市場(chǎng)需求量不斷加大，海砂開采出現(xiàn)白熱化的趨勢(shì)。
　　按照法律規(guī)定，開采海砂必須取得探礦權(quán)、采礦權(quán)和海域使用權(quán)等相關(guān)許可證。福建省海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊(duì)指揮中心副主任林新華表示，福建全省有大大小小的采砂船400余條，但沒有一條船“三證”齊全，都屬非法開采，且作業(yè)船只大多采用虹吸式采砂，2個(gè)小時(shí)以內(nèi)就能裝滿600至800立方米，破壞力驚人。
　　國(guó)家海洋局第三海洋研究所對(duì)福建興化灣、湄洲灣、平海灣的海砂資源和海砂開采影響的監(jiān)測(cè)和調(diào)查結(jié)果顯示，猖獗非法海砂開采活動(dòng)已經(jīng)造成該海域海砂資源量嚴(yán)重衰退，海底地貌和水動(dòng)力嚴(yán)重改變，并造成海岸坍塌、退縮、下陷及原生海洋生物物種的變化。
　　泉州市海洋與漁業(yè)執(zhí)法大隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)黃志明介紹，由于長(zhǎng)期非法開采海砂，現(xiàn)在泉州灣海域的魚類洄游路線、水質(zhì)已受到嚴(yán)重破壞。前些年經(jīng)�？梢姷陌缀ｋ喱F(xiàn)在因洄游路線的破壞而難覓蹤跡；另外，當(dāng)?shù)貪O民用于養(yǎng)殖牡蠣的石柱也因?yàn)楹Ｉ暗耐谌《�根基松�?dòng)導(dǎo)致坍塌，漁民怨聲不斷。
　　針對(duì)非法開采海砂泛濫猖獗的局面，2008年8月和10月下旬，中國(guó)海監(jiān)福建省總隊(duì)分別在福州、泉州、廈門、漳州和莆田市管轄海域開展了9次大規(guī)模的海上聯(lián)合執(zhí)法，短短18個(gè)晝夜就查獲了61艘非法采砂船和13艘違法傾廢船。

　　海監(jiān)部門面臨

　　政策窘境和現(xiàn)實(shí)困難

　　林新華表示，鑒于福建海域海砂資源豐富、出口海砂拉動(dòng)和福建海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對(duì)海砂需求增多等因素，對(duì)海砂開采“只堵不疏”難以取得長(zhǎng)效之功。但按照目前規(guī)定，海域采砂所需探礦證、采礦證要由國(guó)土資源部批準(zhǔn)，海域使用權(quán)證由國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)審批，這種高位審批設(shè)置，與海域采砂的短期性和流動(dòng)性極其不相適應(yīng)，一些海砂開采業(yè)者看到審批的層級(jí)這么高，產(chǎn)生畏難情緒，加之法制意識(shí)淡薄，在高額利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)下，導(dǎo)致非法開采活動(dòng)進(jìn)一步蔓延。
　　此外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，非法開采海砂屬“盜采海洋礦產(chǎn)資源”，其執(zhí)法主體是國(guó)土資源行政主管部門，但目前國(guó)土部門欠缺海上執(zhí)法能力；海洋行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)則按照有關(guān)海洋法律法規(guī)的規(guī)定開展執(zhí)法工作。此種執(zhí)法管理模式效果并不理想，推諉扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，容易產(chǎn)生管理缺位。
　　海洋法律法規(guī)的不完善也造成了“執(zhí)法難”。當(dāng)前，調(diào)整海砂開采行為的海洋法律規(guī)范有《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》、《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《福建省海洋環(huán)境保護(hù)條例》和《福建省海域使用管理?xiàng)l例》，這些規(guī)范分別授權(quán)海洋行政主管部門監(jiān)督管理海砂開采活動(dòng)，對(duì)其違法行為分別按照非法占用海域、破壞海洋生態(tài)環(huán)境論處。但在執(zhí)法實(shí)踐中存在三大方面問題：
　　一是若以“非法占用海域”論，因非法開采海砂活動(dòng)的流動(dòng)性大，因此實(shí)際辦案過程中既無充分的證據(jù)證明相對(duì)人“排他性、持續(xù)、三個(gè)月以上”使用海域，也無法客觀計(jì)算其所占用“特定海域的面積”，故難以適用。
　　二是若以“損害海洋環(huán)境”論，根據(jù)行政管理、行政執(zhí)法、技術(shù)鑒定三分開原則，其是否“造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞”的結(jié)論，只有有資質(zhì)的技術(shù)單位才能作出，而實(shí)際執(zhí)法過程中，技術(shù)單位不可能隨時(shí)跟隨，不能及時(shí)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)做出“造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞”的評(píng)價(jià)。
　　三是若以“未實(shí)行海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)”論，按照《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》規(guī)定，開采海砂行為未進(jìn)行海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)的，由國(guó)家海洋主管部門及其所屬的海監(jiān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行查處，地方海監(jiān)機(jī)構(gòu)無權(quán)查處。
　　林新華還表示，海洋執(zhí)法有別于陸地執(zhí)法，必須動(dòng)用執(zhí)法船舶，因執(zhí)法船舶燃油費(fèi)用開支大，加之福建省各基層海監(jiān)的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)大都沒有列入地方政府財(cái)政預(yù)算，執(zhí)法行動(dòng)越多，基層海監(jiān)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)缺口就越大。

　　海砂開采

　　亟待理順體制，科學(xué)開發(fā)

　　面對(duì)海砂開采的管理和執(zhí)法困境，福建省海洋與漁業(yè)局、中國(guó)海監(jiān)福建省總隊(duì)提出了三個(gè)方面的針對(duì)性意見。
　　一是完善有關(guān)法律法規(guī)，優(yōu)化政策環(huán)境。如推進(jìn)海砂開采管理的地方立法，以法律授權(quán)的形式實(shí)現(xiàn)海砂開采由海洋行政主管部門歸口管理的模式；促成修改《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》，降低行政許可權(quán)和行政處罰權(quán)，給地方海監(jiān)機(jī)構(gòu)更大的作為空間；將《福建省海洋環(huán)境保護(hù)條例》中“因非法采挖海砂，造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞的”的條款修改為“未經(jīng)許可擅自采挖海砂的”，以增強(qiáng)該《條例》的可操作性。
　　二是降低許可門檻，堵疏結(jié)合，科學(xué)管理。目前的審批制度把海砂開采的行政許可大門基本關(guān)閉了，但海砂開采完全禁止又不現(xiàn)實(shí)。為此，國(guó)家海洋局和國(guó)土資源部應(yīng)協(xié)商適當(dāng)下放行政許可權(quán)，降低審批門檻，使得有審批意愿和有條件的海砂開采業(yè)者能夠獲得行政許可，并在海砂資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)規(guī)劃，劃定海砂開采海域，限制開采數(shù)量、限定開采方式、嚴(yán)格環(huán)保措施進(jìn)行科學(xué)審批和管理。
　　三是創(chuàng)立聯(lián)合機(jī)制，加強(qiáng)海上監(jiān)管。海砂開發(fā)管理涉及國(guó)土、海監(jiān)、海事、公安、邊防、環(huán)保、地方政府等各個(gè)方面。為避免“政出多門，管理缺位”的現(xiàn)象，建議各個(gè)部門之間加強(qiáng)工作溝通，建立聯(lián)動(dòng)互動(dòng)機(jī)制。如針對(duì)一些海砂開采船舶長(zhǎng)期躲避在臺(tái)灣控制島嶼周邊海域開采海砂，規(guī)避法律制裁的現(xiàn)象，國(guó)臺(tái)辦、海協(xié)會(huì)和中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)可通過協(xié)商，創(chuàng)立福建省與金門當(dāng)局乃至臺(tái)灣當(dāng)局的海洋聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制；針對(duì)許多海砂開采船舶都沒有法定的有關(guān)證書，應(yīng)促使海事部門加強(qiáng)海砂開采船舶的建造、審批和日常管理的把關(guān)；針對(duì)海上暴力抗法時(shí)有發(fā)生，應(yīng)促使公安邊防部門加強(qiáng)海上治安的綜合治理，形成與海洋部門海上聯(lián)合執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制。