重慶農(nóng)村土地交易所競拍現(xiàn)場。新華社記者 劉潺 攝

    家住江津區(qū)李市鎮(zhèn)孔目村的村民肖偵賢怎么也想不到，自己能夠住上嶄新明亮的房子。肖偵賢告訴記者，她家的祖屋原來在距離新居大約300米左右的山腰上，有260平方米，雖然面積很大，但早已破舊不堪，成了危房。去年以來，當?shù)卣�府對農(nóng)村建設用地實施復墾，她家才有換房的機會。
　　肖偵賢家喬遷新居得益于重慶市正在試點推行的“地票交易促城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”試點。2008年12月4日，作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的重慶市，經(jīng)國務院批準，成立了全國首個農(nóng)村土地交易所——重慶農(nóng)村土地交易所，探索農(nóng)村集體建設用地和城市建設用地指標在重慶市遠距離、大范圍置換的“地票”交易，解開“城市發(fā)展擴張缺乏空間，農(nóng)村建設用地閑置”的疙瘩。截至2010年6月8日，重慶農(nóng)村土地交易所共交易“地票”20000畝，成交額為21.36億元，成交均價10.68萬元/畝，最高成交單價14.50萬元/畝。
　　北京大學國家發(fā)展學院院長周其仁認為“地票”制度設計屬全國首創(chuàng)，在農(nóng)村土地制度改革方面具有重大意義的政策創(chuàng)新。

　　“地票”與住房夢

　　江津區(qū)土地收購儲備中心主任李正清介紹，江津區(qū)從2007年開始就開展農(nóng)村宅基地復墾，把分散的廢棄宅基地復墾成耕地，增加耕地面積4180畝。
　　肖偵賢給記者算了筆賬，買新房獲得了四個方面的優(yōu)惠或補貼。第一，可以持宅基地復墾證在村里新建的居民點(即巴渝民居)按照成本價的80%買一套住房，也就是說巴渝民居的成本價是650元/平方米，面積180多平方米，相當于政府補助24000元左右；第二筆是購房補助，一次性補貼30000元，按260平方米計算，大致是按照115元/平方米的價格進行補貼；第三筆是響應“巴渝民居”建設，市、區(qū)兩級部門補助6000元；第四筆是原宅基地復墾成耕地后，除去原房屋占地面積之外的復墾地，每畝可獲得1000元補助。按孔目村“巴渝新居”建設標準，一套房子11萬多元，肖偵賢家購房省去了一半多的購房款。
　　孔目村村支部書記張福云告訴記者，目前，全村已有32戶村民通過宅基地復墾，獲得購房優(yōu)惠或補助，住進了村里統(tǒng)一規(guī)劃建設的新居。新居配套齊全，通了水電氣，建筑設計符合農(nóng)村生產(chǎn)生活方式。他說，原來山坡上錯亂無序的房子已經(jīng)拆除，取而代之的是成片的耕地。通過復墾，全村騰出了數(shù)十畝耕地。
　　江津區(qū)算了這樣一筆賬：目前全區(qū)人均宅基地占地達198平方米，如果將之減少至國家規(guī)定的150平方米以內(nèi)，就可以騰出建設用地指標8.25萬畝，長遠如果全部作為“地票”交易，以每畝9萬元計，將獲得資金70多億元。如果再加上大量廢棄和閑置的農(nóng)村公共用地，可帶來近百億元的資金，投入到農(nóng)民收益、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村基礎設施改善和農(nóng)村社會保障體系建設中。

　　農(nóng)村土地交易所從事“地票”交易

　　所謂“地票”，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設用地，經(jīng)過復墾并經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后產(chǎn)生的指標，以票據(jù)的形式通過重慶農(nóng)村土地交易所在全市范圍內(nèi)公開拍賣。
　　地票購買者包括土地儲備機構、園區(qū)建設單位、民營企業(yè)、國有企業(yè)、自然人。
　　重慶“地票”交易制度創(chuàng)新的一個大背景是：征地矛盾愈演愈烈，而廣大農(nóng)村的集體建設用地卻大量閑置。雖然我國實行了最嚴格的耕地保護制度，但“土對策”層出不窮：未批先占，多占少補，占優(yōu)補劣，甚至刷綠漆、掛綠網(wǎng)“迷惑”國土部門的衛(wèi)星遙感。如何找到一條“中間道路”？
　　重慶市國土資源和房屋管理局局長張定宇說，我國城鄉(xiāng)建設用地存在幾大亟待解決的矛盾。
　　一是城鄉(xiāng)建設用地失衡，城市土地供需矛盾日益突出，而農(nóng)村用地增減率與城鎮(zhèn)化進程極不協(xié)調(diào)，造成了大量閑置浪費。重慶市近十年來城鎮(zhèn)化率提高了25%，但農(nóng)村居民點用地減少率不到1%。以記者走訪的江津區(qū)為例，全區(qū)近40萬農(nóng)戶中約有23%已經(jīng)完全放棄了農(nóng)地耕作，閑置或半閑置的建設用地粗估可達近3萬畝，不少農(nóng)民進城鎮(zhèn)生活后，農(nóng)村老宅無法處置變現(xiàn)只能任其閑置。
　　其次，城鎮(zhèn)建設用地“先占后補”的模式，占地在先是剛性的，補地在后是柔性的，往往“只占不補”“占優(yōu)補劣”“多占少補”，很難保障補地的數(shù)量和質(zhì)量，長此以往必然造成耕地總量減少和生產(chǎn)能力的下降。正因如此，“地票”交易制度已是大勢所趨，不僅有利于城鄉(xiāng)土地大范圍置換，更重要的是催生了統(tǒng)一的建設用地市場，有效破解了城鄉(xiāng)二元用地矛盾。
　　“如何改革完善城鄉(xiāng)建設用地管理制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的大事。”重慶市市長黃奇帆在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時說。
　　黃奇帆表示，2008年8月上旬，國土資源部與重慶市政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，支持重慶探索土地利用新機制和耕地保護新模式，支持重慶設立農(nóng)村土地交易所。該交易所是重慶市政府出資成立的，注冊資金5000萬元，主要從事“地票”交易。
　　重慶市國土資源和房屋管理局副局長、重慶農(nóng)村土地交易所總裁董建國介紹，重慶農(nóng)村土地交易所除為全市土地承包經(jīng)營權、林權、農(nóng)村集體建設用地使用權流轉提供交易平臺外，最重要的創(chuàng)新就是推出農(nóng)村集體建設用地和城市建設用地指標在重慶市遠距離、大范圍置換的“地票”交易。

　　走出縣域“掛鉤”

　　國土資源部幾年前推出“農(nóng)村建設用地減少與城市建設用地增加相掛鉤”的政策，并在四川、浙江等省的8個縣市試點。
　　2005年國土資源部發(fā)布了“關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用減少相掛鉤試點工作的意見”。城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤的試點，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。
　　重慶的“地票”交易制度與其他試點地區(qū)的“掛鉤”試驗有所區(qū)別：
　　一是重慶的“地票”交易超越了傳統(tǒng)的“掛鉤”試驗的行政區(qū)界限，把遠郊區(qū)納入“掛鉤”試驗的范疇。
　　二是實現(xiàn)價格統(tǒng)一化�！暗仄薄睂⒉煌瑓^(qū)域的掛鉤指標打包進行拍賣，然后按照面積分配拍賣收益�！暗仄薄眱r格的高低與項目區(qū)無關，與級地租無關，僅與拍賣價格有關，實現(xiàn)指標價格的統(tǒng)一化。
　　三是把土地的交易轉化為票據(jù)化的模式�！暗仄薄蹦Ｊ绞前褣煦^指標票據(jù)化。通過“地票”形式，土地從空間上不可轉移的實物形態(tài)資產(chǎn)轉化為可交換的票據(jù)，使固化的土地資源轉化為可流動的資產(chǎn)。
　　四是先復墾后占地，減少了“掛鉤”風險�！暗仄薄蹦Ｊ绞窍葘�農(nóng)村集體建設用地進行復墾，驗收合格后增加的耕地指標。通過“地票”在交易所進行拍賣，實行“先造地后用地”的操作模式。

　　防止“圈地潮”

　　“地票”思路產(chǎn)生后，一定要輔以穩(wěn)妥、嚴格、科學的程序，才能保證這一制度創(chuàng)新不突破國家的土地利用總體規(guī)劃，保證耕地保護的量和質(zhì)，有效維護農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的權益，防止以此為名形成新一輪“圈地潮”。
　　重慶市國土資源和房屋管理局局長張定宇向記者介紹，“地票”交易運作共有4道程序。
　　首先是將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村建設用地進行專業(yè)復墾，經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后，按增加的耕地面積由市土地行政主管部門向土地使用權人發(fā)給相應面積的“地票”，實際上是“先補后占”。他解釋說，“地票”實際上就是建設用地指標，并不指某一個具體的地塊。地票交易的主體沒有嚴格限制，但交易活動必須在土地交易所內(nèi)進行，購得的“地票”可以納入新增建設用地計劃，增加等量城鎮(zhèn)建設用地；在城市落地使用時，則必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，辦理征收轉用手續(xù)，完成對農(nóng)民的補償安置；對“地票”交易總量，市政府根據(jù)年度用地計劃、經(jīng)營性用地需求情況等合理確定。
　　“地票”制度尊重了農(nóng)民對土地的“發(fā)言權”。重慶市明確規(guī)定，農(nóng)村建設用地復墾由農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織申請，凡申請農(nóng)村宅基地及附屬設施用地復墾的農(nóng)民家庭，必須有穩(wěn)定工作或穩(wěn)定生活來源，以避免交易后農(nóng)民生活困難、流離失所；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織申請農(nóng)村建設用地復墾，必須經(jīng)三分之二以上成員或成員代表同意，防止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利益受到損害。

    “地票”制度凸現(xiàn)多贏局面

    一些專家和業(yè)內(nèi)人士在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，重慶農(nóng)村土地交易制度創(chuàng)新和“地票”交易模式設計，作為中國農(nóng)村集體建設用地制度改革的一次重要探索，可能會對于解決進城農(nóng)民的宅基地處置，助推戶籍制度改革帶來十分有意義的嘗試。