作者：馬駿 出版社：三聯(lián)書(shū)店

    三聯(lián)書(shū)店新編“文化：中國(guó)與世界”論叢圖書(shū)新出一本《治國(guó)與理財(cái)：公共預(yù)算與國(guó)家建設(shè)》。這本書(shū)匯集了著名公共行政學(xué)者、中山大學(xué)教授馬駿近年來(lái)撰寫(xiě)、領(lǐng)銜合著的有關(guān)中國(guó)預(yù)算改革及相關(guān)制度建設(shè)的七篇論文，講述了預(yù)算制度和預(yù)算管理對(duì)現(xiàn)代國(guó)家治理的重要性，美國(guó)等國(guó)家實(shí)踐預(yù)算改革的路線圖和有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)大陸預(yù)算制度建設(shè)的進(jìn)程、成就與困難，也談到了中國(guó)國(guó)內(nèi)預(yù)算改革政治學(xué)的學(xué)術(shù)研究進(jìn)展情況。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，《治國(guó)與理財(cái)》一書(shū)在緊密聯(lián)系中國(guó)治理實(shí)際的同時(shí)，解釋了預(yù)算（管理、改革）“是什么”、“為什么”、“怎么做”等幾大問(wèn)題，有助于讀者用相對(duì)短的時(shí)間認(rèn)知預(yù)算概念與實(shí)踐。

    預(yù)算改革的重要性
    國(guó)家建設(shè)與管理需要具備多項(xiàng)能力，包括社會(huì)管理能力、經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力、強(qiáng)制能力等，無(wú)論怎么定義，汲取資源并實(shí)施合理分配的能力都是前述各項(xiàng)能力的基礎(chǔ)和重要前提。這其中，預(yù)算能力又是重中之重。在現(xiàn)代之前的漫長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，各種政治和社會(huì)形態(tài)的國(guó)家都事實(shí)上實(shí)施的是“前預(yù)算模式”，一方面稅收等財(cái)政收入由缺乏監(jiān)控的官員和包稅商隨意征收，另一方面，國(guó)家支出也沒(méi)有科學(xué)合理的約束控制體系，由此一來(lái)，政府加諸給社會(huì)的稅收負(fù)擔(dān)必然越來(lái)越沉重，埋下周期性革命、周期性葬送社會(huì)財(cái)富和社會(huì)團(tuán)結(jié)的禍根。
    以控制收支為取向的預(yù)算在19世紀(jì)出現(xiàn)，進(jìn)而建立政府內(nèi)部的官僚化約束（由財(cái)政部門(mén)對(duì)其他部門(mén)監(jiān)督管理）和立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府財(cái)政的管控——正是有了這項(xiàng)制度體系，政府預(yù)算能力大大增強(qiáng)，稅收可以大部分乃至全部用于施政。
    美國(guó)和歐洲一些國(guó)家從前預(yù)算階段向預(yù)算階段的轉(zhuǎn)型，恰好伴隨著“小政府”向“大政府”的轉(zhuǎn)換，有效實(shí)踐了公共福利政策，政府開(kāi)支種類增加、總額擴(kuò)張卻并沒(méi)有如過(guò)往那樣帶給納稅人不堪忍受的稅負(fù)，沒(méi)有因征稅引發(fā)革命，不能不說(shuō)是預(yù)算制度、預(yù)算管理推行功效的體現(xiàn)。

    美國(guó)預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)
    除此之外，無(wú)論在美國(guó)還是其他一些有效建立推行預(yù)算制度的國(guó)家，公共預(yù)算的出現(xiàn)還推動(dòng)了政治民主的深化發(fā)展，在選舉民主、民主問(wèn)責(zé)基礎(chǔ)上為參與式民主創(chuàng)造了條件。選舉民主固然可以通過(guò)四年或六年的選舉儀式，對(duì)罔顧選民委托的政客、政黨予以懲罰，但一來(lái)時(shí)間過(guò)于漫長(zhǎng)，二來(lái)參選政黨同質(zhì)化、沆瀣一氣，選民只能劣中選優(yōu)。
    以19世紀(jì)-20世紀(jì)初的美國(guó)為例，粗疏的選舉民主造就了異化產(chǎn)品“政黨政治”，政黨、政客輪流坐莊并合謀分肥，極大的損害了公共利益，甚至讓部分選民對(duì)選舉在內(nèi)的民主程序失去了興趣。美國(guó)人意識(shí)到，在選舉制度上，還必須建立一個(gè)對(duì)權(quán)力的使用進(jìn)行控制的機(jī)制，這其中就包括預(yù)算制度。美國(guó)20世紀(jì)初發(fā)端的公共預(yù)算改革，改革者提出了“有效的公民權(quán)”的概念，借助種種便民宣傳、大眾傳播方式讓美國(guó)公民認(rèn)識(shí)到公民福利、稅收、政府職能與開(kāi)支等的關(guān)系，并由此強(qiáng)化了立法機(jī)構(gòu)國(guó)會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督制約，部分解決了選舉民主空置、公民對(duì)國(guó)家凝聚力不足等問(wèn)題，讓政黨、政客無(wú)法像19世紀(jì)時(shí)那樣以謊言當(dāng)選然后愚弄選民。

    中國(guó)為什么需要預(yù)算改革
    如馬駿所言，美國(guó)公共預(yù)算改革的基本經(jīng)驗(yàn)在于，為確保民眾對(duì)政府的控制，首先建立選舉問(wèn)責(zé)，然后需要建立一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的預(yù)算控制體系來(lái)約束官員對(duì)權(quán)力的使用。那么，有沒(méi)有可能在缺失選舉問(wèn)責(zé)的前提下，由政府獨(dú)立運(yùn)作一套預(yù)算體系，繼而完成權(quán)力約束呢？
    用中國(guó)大陸的建設(shè)實(shí)踐來(lái)回答這個(gè)問(wèn)題，首先，我們需要看到，改革開(kāi)放三十多年來(lái)，政府確確實(shí)實(shí)引入了公共預(yù)算領(lǐng)域的若干制度與概念，推動(dòng)了國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型，以保證領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)力、控制力和治理能力，最近十余年來(lái)，部門(mén)預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中收付體制改革、政府采購(gòu)改革都取得了積極成果。
    其次，中國(guó)國(guó)內(nèi)許多地方在上級(jí)的明確支持或默許下，大跨度的引入公共預(yù)算相對(duì)完整的制度模型，出現(xiàn)了公民參與預(yù)算的試點(diǎn)。
    再次，由于選舉問(wèn)責(zé)的實(shí)質(zhì)性缺失，預(yù)算改革整體進(jìn)程越到深處越艱難，若干試點(diǎn)反反復(fù)復(fù)試驗(yàn)、陷于頻繁折騰甚至?xí)r而倒退，由個(gè)性官員、學(xué)者及個(gè)別部門(mén)推動(dòng)的預(yù)算改革已經(jīng)無(wú)法順利前行，亟待上級(jí)或外部力量支撐，否則有整體開(kāi)倒車的危險(xiǎn)——馬駿教授在《治國(guó)與理財(cái)》這本書(shū)中提到的一些預(yù)算改革試點(diǎn)地方，毫無(wú)征兆的出現(xiàn)了倒退，比如，曾于2009年在網(wǎng)上公開(kāi)本地114個(gè)部門(mén)預(yù)算的廣州市財(cái)政局，2010年公開(kāi)預(yù)算的單位驟降到29個(gè)，到了2011年，更降至22家；即便公布預(yù)算的部門(mén)，也將預(yù)算文件藏在政府網(wǎng)站很不起眼的角落，有意不接受監(jiān)督。
    在中國(guó)推行預(yù)算改革具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性和重要性。馬駿教授在《治國(guó)與理財(cái)》這本書(shū)中詳細(xì)分析了公共預(yù)算與腐敗控制的內(nèi)在聯(lián)系，指出“一個(gè)設(shè)計(jì)得當(dāng)?shù)念A(yù)算制度也能控制政府管制領(lǐng)域的腐敗……（因?yàn)椋╊A(yù)算制度可以清晰地反映政府的活動(dòng)及其活動(dòng)的成本并將它們置于嚴(yán)格的監(jiān)督之下”。馬駿教授提到，因?yàn)殚L(zhǎng)期預(yù)算制度建設(shè)滯后，“公共部門(mén)，甚至包括作為公共資源‘守護(hù)者’的財(cái)政部門(mén)，都可能會(huì)將財(cái)政資金用于與公共目的無(wú)關(guān)的活動(dòng)”，這種濫用自上而下廣泛存在，審計(jì)等政府內(nèi)控手段被證明不能從源頭予以遏制。

    預(yù)算改革推行的阻礙
    盡管預(yù)算改革、預(yù)算公開(kāi)十分重要，但就目前而言，非但推動(dòng)這項(xiàng)改革、公開(kāi)的動(dòng)力缺失，而且還存在倒退的推手或者說(shuō)支撐�！吨螄�(guó)與理財(cái)》選錄的第一篇論文《中國(guó)財(cái)政國(guó)家轉(zhuǎn)型：走向稅收國(guó)家？》提到，中國(guó)曾借助計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代部署的經(jīng)濟(jì)體系，建立了“自產(chǎn)國(guó)家”，社會(huì)依賴于國(guó)家（政府），無(wú)論是政府還是民眾都形成了“國(guó)家養(yǎng)人民”的財(cái)政幻覺(jué)，前者和后者均無(wú)動(dòng)力建構(gòu)公開(kāi)、負(fù)責(zé)型的財(cái)政收支政策體系，相反，政府支出會(huì)被視為對(duì)受惠者的恩賜。
    “自產(chǎn)國(guó)家”模式為中國(guó)奠定了工業(yè)化基礎(chǔ)，解決了大量社會(huì)問(wèn)題，卻是一種無(wú)法持續(xù)的低效模式，改革開(kāi)放實(shí)質(zhì)上就是這一模式的解體與轉(zhuǎn)型，中國(guó)開(kāi)始由自產(chǎn)國(guó)家向稅收國(guó)家轉(zhuǎn)型。棘手的問(wèn)題在于，隨著土地出讓金在地方財(cái)政收入中比重的加大，央企經(jīng)營(yíng)效益的好轉(zhuǎn)，國(guó)家財(cái)政中的非稅收入居高不下，嚴(yán)重削弱了預(yù)算改革等代表著稅收國(guó)家模式在中國(guó)深入推行的動(dòng)力。