日前，中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院在京發(fā)布了《中國財(cái)政政策報(bào)告2012/2013——新型城市化背景下的住房保障》，在社會上產(chǎn)生很大反響。報(bào)告中提出的主要觀點(diǎn)之一，建議對城鎮(zhèn)居民家庭人均用房超過40平米部分征收房產(chǎn)稅，特別受人關(guān)注�！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者專訪了該報(bào)告副主編、財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室副主任汪德華，聽他解讀報(bào)告中人們關(guān)心的問題。
房地產(chǎn)稅費(fèi)體系的不公平性是房價(jià)成為社會問題的根源
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：當(dāng)前，社會對開征房產(chǎn)稅非常關(guān)注。有人認(rèn)為，現(xiàn)在房產(chǎn)價(jià)格中已經(jīng)包含了很高比例的稅費(fèi)。那么，現(xiàn)有房地產(chǎn)稅費(fèi)體系存在哪些不足？
汪德華：當(dāng)前，我國除重慶、上海兩地試點(diǎn)外，其他地區(qū)并未針對居民房產(chǎn)開征房產(chǎn)稅，但是居民購買住房的房價(jià)中實(shí)際上承擔(dān)了多種稅費(fèi)。其中最為重要的，當(dāng)屬土地出讓金。與其他國家保有環(huán)節(jié)按年征收居民房產(chǎn)稅不同，我國房產(chǎn)稅費(fèi)體系的典型特點(diǎn)是，購房者在購房時(shí)一次性繳納，保有環(huán)節(jié)不再繳納稅費(fèi)。
現(xiàn)在，對當(dāng)前中國的房產(chǎn)稅費(fèi)體系批評很多。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，其推高房價(jià)。事實(shí)上，人們購買住房的總成本，應(yīng)包含持有住房期間的所有成本，房價(jià)只是其中一部分。從這個(gè)角度看，即使是按年征收的保有環(huán)節(jié)稅收，同樣應(yīng)資本化到持有住房的總成本中。究竟一次性收取稅費(fèi)還是按年征收房產(chǎn)稅對購房者更有利，難以斷定。
我們認(rèn)為，中國當(dāng)前房產(chǎn)稅費(fèi)體系的主要問題是不公平性。房價(jià)中包含的土地出讓金越來越高，收入較低人群受資金約束購房時(shí)間推遲，意味著其購房時(shí)承擔(dān)的絕對和相對稅負(fù)都越來越重；收入較高人群較早買房意味著稅負(fù)較輕。更嚴(yán)重的是，高收入人群甚至可能通過投機(jī)性或投資性購買房產(chǎn)獲取額外收益。新世紀(jì)以來，城市房價(jià)已翻了幾番，投機(jī)或投資需求“功不可沒”。投機(jī)或投資需求與房價(jià)上漲形成正反饋，促使部分剛性需求也提前消費(fèi)。這進(jìn)一步使房價(jià)和地價(jià)快速上漲，從而使先后購房人所負(fù)擔(dān)的土地出讓金不公平。正是我國房地產(chǎn)稅費(fèi)體系的不公平性問題存在以及由此帶來的房地產(chǎn)市場投機(jī)、投資之風(fēng)盛行，導(dǎo)致是否以及如何開征居民房產(chǎn)稅成為當(dāng)前公共政策討論的焦點(diǎn)話題。
當(dāng)前房產(chǎn)稅的首要功能是調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：現(xiàn)在房價(jià)居高不下，超出許多人的購買能力，很多人支持房產(chǎn)稅，就是寄希望其能降低房價(jià)。學(xué)界對房產(chǎn)稅的討論，多將其定位在調(diào)節(jié)貧富差距等功能上。那么，您認(rèn)為房產(chǎn)稅的功能定位應(yīng)是什么？真的可以達(dá)到遏制房價(jià)繼續(xù)上漲的目的嗎？
汪德華：當(dāng)前，中國開征居民房產(chǎn)稅的首要功能應(yīng)是調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場。如希望房產(chǎn)稅成為地方稅體系的主體稅種、充分發(fā)揮調(diào)節(jié)貧富差距等功能，就目前條件，恐怕難一步到位，需要經(jīng)過較長時(shí)期的過渡才有可能成為現(xiàn)實(shí)。
首先，我國的土地出讓金制度實(shí)質(zhì)上是一次性提前從居民房價(jià)中獲取財(cái)政性資金。這表明，存量房產(chǎn)已經(jīng)一次性繳納了資本化的房產(chǎn)稅。如再次開征居民房產(chǎn)稅并將其覆蓋所有存量房產(chǎn)，存在重復(fù)征稅問題，社會反彈壓力將很大。成倍增加的稅收征管難度，可能使房產(chǎn)稅無法有效實(shí)施。
其次，雖然當(dāng)前我國房地產(chǎn)稅費(fèi)體系最大的問題是不公平性。但寄希望于一攬子改革消除這種稅費(fèi)體系的不公平性難度很大，且將制造新的不公正性。所謂不公正，主要是對存量房的所有人而言，其購房費(fèi)用中已包含了高額土地出讓金，且購房時(shí)隱含的契約是其已支付所有稅費(fèi)，如簡單化地再將居民房產(chǎn)稅覆蓋存量房，則是對隱含契約的侵犯。
第三，如將房產(chǎn)稅覆蓋所有住房，自然要求取消當(dāng)前的一次性征收資本化房產(chǎn)稅的土地出讓制度，而這將帶來一系列的麻煩。
基于這些現(xiàn)實(shí)的困難，當(dāng)前我國并不具備開征全面覆蓋所有住房房產(chǎn)稅的基礎(chǔ)條件。我國擬議中的居民房產(chǎn)稅，只能定位于充分利用其杠桿作用，進(jìn)而發(fā)揮其有效調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場，抑制房地產(chǎn)市場投機(jī)投資行為的功能。
為實(shí)現(xiàn)這一功能，需要漸進(jìn)推行免征一定面積的保有環(huán)節(jié)差異化房產(chǎn)稅。房價(jià)主要受市場需求影響。從經(jīng)濟(jì)增長較快、城市化進(jìn)程尚處中期的國情來看，房價(jià)長期內(nèi)上漲有其合理性。房產(chǎn)稅的作用在于，通過打擊抑制投機(jī)及不合理的住房需求，達(dá)到抑制房價(jià)非理性上漲的目的。目前，社會公眾對房地產(chǎn)市場不公平性最大的意見是：少數(shù)人投機(jī)炒作住房導(dǎo)致住房空置率過高，房價(jià)被不斷推高，脫離了普通居民的支付能力。差異化房產(chǎn)稅能有效打擊這種引起社會強(qiáng)烈反感的不公平現(xiàn)象，抑制房價(jià)不合理上漲，從而降低了房地產(chǎn)稅費(fèi)體系的不公平性程度。
實(shí)施保有環(huán)節(jié)差異化房產(chǎn)稅，自然要求取消時(shí)下以限購為主體的行政性調(diào)控手段。兩者的不同在于，差異化房產(chǎn)稅是經(jīng)濟(jì)性調(diào)節(jié)政策，允許高收入居民改善其居住條件，但要求其承擔(dān)更高的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。其基本出發(fā)點(diǎn)是：在中國這樣土地資源稀缺的國家，合理的居住空間應(yīng)予以保證，但超過合理空間則應(yīng)給予社會相應(yīng)的補(bǔ)償。
我們提出保障所有人群“可支付的、合理適宜的居住空間”這一住房保障政策，住房保障不能簡單理解為保障性住房。保障性住房只能滿足低收入或中低收入人群的基本居住需求，其他人群應(yīng)主要依靠從市場購房滿足合理居住需要。若缺乏有效稅收調(diào)節(jié)手段，在中國房價(jià)長期上漲的預(yù)期和收入分配不均等趨勢日益嚴(yán)峻背景下，投機(jī)或者投資需求所占比重可能過大，房價(jià)脫離普通居民的購買能力，將加大政府在保障性住房建設(shè)管理領(lǐng)域的壓力。
免征人均40平方米并非要求一刀切
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：報(bào)告提出，對城鎮(zhèn)居民家庭人均用房超過40平米部分征收房產(chǎn)稅，這個(gè)觀點(diǎn)在社會上引起廣泛反響。為什么要以40平米為標(biāo)準(zhǔn)？有什么依據(jù)？
汪德華：設(shè)計(jì)中國未來的居民房產(chǎn)稅稅制，需要充分借鑒已試點(diǎn)一年有余的上海、重慶經(jīng)驗(yàn)。兩市的居民房產(chǎn)稅方案，都側(cè)重于發(fā)揮調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場的功能。兩者的主要差別在于：重慶強(qiáng)調(diào)了高檔房概念，而上海強(qiáng)調(diào)居住空間；重慶的稅率高于上海。
社會對重慶、上海的房產(chǎn)稅試點(diǎn)效果褒貶不一主要因?yàn)橐暯堑牟町悺Ｒ恍┡u意見認(rèn)為，重慶、上海試點(diǎn)的房產(chǎn)稅，稅收收入過低，征管成本卻很高，因此并不成功。但從調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場的功能定位評價(jià)重慶、上海試點(diǎn)是否成功，就不應(yīng)當(dāng)僅依據(jù)其稅收角度的評價(jià)，而應(yīng)依據(jù)其對住房需求是否產(chǎn)生影響。從這個(gè)角度看，上海、重慶的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)取得了積極成效。
我們認(rèn)為，我國應(yīng)推行類似于面向所有類型住房、扣除部分免征面積的上海模式的差異化房產(chǎn)稅，同時(shí)維持現(xiàn)行的土地出讓制度。我們建議，未來全國漸進(jìn)推廣的居民房產(chǎn)稅，其稅制基本要素與發(fā)達(dá)國家的房產(chǎn)稅相似，但要對家庭正常自住需求的住房面積免征房產(chǎn)稅，僅對合并計(jì)算超出面積部分，按評估價(jià)乘以稅率征收。家庭正常自住需求面積初步可定為人均標(biāo)準(zhǔn)40平米。人均標(biāo)準(zhǔn)40平米，并非一刀切，具體稅制設(shè)計(jì)應(yīng)根據(jù)不同類型家庭情況，如單身、兩口之家（尤其是退休老人）等，以家庭類型系數(shù)調(diào)整予以增加免征面積。針對同一城市不同區(qū)域房價(jià)差異較大的情況，可以考慮確定基準(zhǔn)區(qū)域的免征面積，通過價(jià)格系數(shù)予以區(qū)別對待。不同城市住房緊張程度不同，則可通過基準(zhǔn)區(qū)域的選擇調(diào)整平均正常自住面積。房產(chǎn)稅應(yīng)設(shè)定為市縣級地方稅，中央政府在決定稅制基本框架的基礎(chǔ)上，授予地方政府一定的稅制調(diào)整權(quán)限，以適應(yīng)不同地區(qū)的實(shí)際情況，抑制投機(jī)住房需求。稅率設(shè)定可由中央做原則規(guī)定，應(yīng)不低于1%，甚至可以采取累進(jìn)稅制。
房產(chǎn)稅的實(shí)際推行應(yīng)從增量房起步，逐步向存量房覆蓋。這才能有效回應(yīng)社會對于炒房問題的關(guān)注，擠出現(xiàn)有大量空置存量商品房，抑制房價(jià)上漲，同時(shí)不增加住房市場剛性需求的持有成本。
建議僅免征人均標(biāo)準(zhǔn)40平米，一是要保證對房地產(chǎn)市場投機(jī)行為足夠的打擊力度；二是展望未來。隨著新型城市化戰(zhàn)略的實(shí)施，需要給幾億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供基本的居住空間，城市土地資源緊缺的壓力進(jìn)一步增加。從長遠(yuǎn)看，人均40平米是中國較為合理、寬裕的居住空間水平。在土地空間有限的國情下，如果人人都希望占有過大面積，其結(jié)果必然是房價(jià)的加速上漲。缺乏保有環(huán)節(jié)稅費(fèi)調(diào)節(jié)手段，或者調(diào)節(jié)力度不夠，房價(jià)的更多上漲實(shí)質(zhì)上是對免征面積之下購房者的一種隱性稅收。因此從整體上看，不能認(rèn)為不開征房產(chǎn)稅，或者免征面積更高就是降低稅負(fù)，差別只在于是隱性稅收還是顯性稅收，誰來承擔(dān)稅收。