中共十八大把反腐敗提高到一個新的高度，新領(lǐng)導(dǎo)層一上任也即刻把反腐敗提高到其最高的議事日程上來。反腐敗方面的新發(fā)展對中國政治意味深遠(yuǎn)，具有多方面的含義。首先，把反腐敗提高到執(zhí)政黨那么高的議事日程，從一個側(cè)面說明了中國的腐敗本身也已經(jīng)發(fā)展到一個新的高度。實(shí)際上，剛剛過去的一年，中國政治充滿了腐敗的丑聞，從基層一直延伸到頂層。十八大結(jié)束沒有幾天，就有多名高官被暴露出腐敗案件。改革開放以來，這種情況很少見。其次，腐敗的深度和廣度，已經(jīng)深刻影響了執(zhí)政黨的形象和合法性。很多年來，高層一直在警告全黨，腐敗會“亡黨亡國”。現(xiàn)在，各方面都已經(jīng)感覺到了，如果腐敗不能得到整治，那么“亡黨亡國”越來越具有現(xiàn)實(shí)性。其三，新領(lǐng)導(dǎo)層展示了反腐敗的巨大政治決心，在最低程度上減少腐敗對執(zhí)政黨所能產(chǎn)生的致命影響，在最大程度上提高和鞏固執(zhí)政黨的合法性。很簡單，如果執(zhí)政黨繼續(xù)腐敗下去，哪有能力來實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的使命？
不過，人們所面臨的核心問題在于：如何反腐敗才有效？反腐敗早已經(jīng)不是新鮮事。改革開放以來，每一屆新領(lǐng)導(dǎo)層和新政府都是反復(fù)強(qiáng)調(diào)反腐敗的，反腐敗運(yùn)動也從來就沒有間斷過。同時，中國也一直在向世界上所有清廉的國家和社會學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)它們?nèi)绾斡行Х锤瘮�。到今天，能學(xué)的，已經(jīng)學(xué)了；能做的，也已經(jīng)做了。但為什么腐敗還是繼續(xù)變本加厲呢？這才是需要人們深刻思考的。
一句話，中國并沒有根據(jù)中國體制本身的特點(diǎn)，來設(shè)計反腐敗體制或者機(jī)制。那么中國體制最主要的特點(diǎn)是什么呢？如果說多黨制國家的主要特征是外部多元主義，中國制度的最大特點(diǎn)就是內(nèi)部多元主義。我曾經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)，中國內(nèi)部多元主義所面臨的挑戰(zhàn)，就是內(nèi)部多元主義過度。這種內(nèi)部多元主義如何表現(xiàn)在反腐敗方面的制度特征上呢？又如何對反腐敗產(chǎn)生著負(fù)面的影響呢？
概括地說，表現(xiàn)在反腐敗方面，內(nèi)部多元主義主要表現(xiàn)為反腐敗機(jī)構(gòu)過多，內(nèi)部權(quán)力過于分散，不夠集中。不僅黨、政、人大、政協(xié)等等都設(shè)立了反腐敗機(jī)構(gòu)，主要組織和機(jī)構(gòu)都有自己的反腐敗機(jī)構(gòu)。較之其他所有國家，中國的反腐敗機(jī)構(gòu)是最多的。
太多反腐敗機(jī)構(gòu)相互掣肘
內(nèi)部多元主義產(chǎn)生了諸多弊端。首先，內(nèi)部反腐敗機(jī)構(gòu)過多的邏輯結(jié)果，就是反腐敗責(zé)任極其不明確。這就導(dǎo)致了中國傳統(tǒng)中典型的“和尚與水”的關(guān)系，即“一個和尚挑水喝，兩個和尚抬水喝，三個和尚沒水喝”。機(jī)構(gòu)眾多，又不互相協(xié)調(diào)或者協(xié)調(diào)得不好，導(dǎo)致了太多的權(quán)力內(nèi)耗，各個機(jī)構(gòu)之間矛盾重重。這種現(xiàn)象并不難理解，不同機(jī)構(gòu)具有不同的利益。盡管各個機(jī)構(gòu)名義上都是為了反腐敗的，但實(shí)際運(yùn)作的結(jié)果就是權(quán)力的爭斗，反腐敗反而演變成每一機(jī)構(gòu)的“副業(yè)”。這是所有官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)作的邏輯。因此，只有把眾多的機(jī)構(gòu)整合起來之后，它們的利益才能一致起來。
其次，機(jī)構(gòu)眾多會給腐敗提供很多機(jī)會。為什么？有兩個方面的原因。其一是，機(jī)構(gòu)眾多，反腐敗不力；第二是，反腐敗責(zé)任不明確，使得腐敗有機(jī)可乘。其三，反腐敗機(jī)構(gòu)眾多也導(dǎo)致了這些機(jī)構(gòu)本身的腐敗。因?yàn)樗羞@些反腐敗的機(jī)構(gòu)從屬于不同的上級機(jī)構(gòu)，因此，其他的機(jī)構(gòu)有多腐敗，反腐敗的機(jī)構(gòu)也必然有多腐敗，甚至更腐敗。反腐敗機(jī)構(gòu)往往掌握著有關(guān)腐敗的信息，這些部門的領(lǐng)導(dǎo)人更有技術(shù)和手段不僅來進(jìn)行腐敗，而且能夠逃避反腐敗。這也就是為什么中國的公檢法系統(tǒng)，是最腐敗的一個系統(tǒng)的主要原因。
過去很多年里，中國各個反腐敗機(jī)構(gòu)派大量的干部官員到中國香港和新加坡去考察，學(xué)習(xí)這兩個政府的反腐敗經(jīng)驗(yàn)。也應(yīng)當(dāng)說他們學(xué)到了不少經(jīng)驗(yàn)，但一旦放到中國的制度環(huán)境里，這些在新加坡和香港非常有效的舉措便不再有效。所有到這兩個社會考察的官員都忽視了最重要的一點(diǎn)：香港的廉政公署和新加坡的反貪局都很小。一個小小的反腐敗機(jī)構(gòu)就造就了一個清廉的政府。在這兩個社會，除了人們一般所說的高薪養(yǎng)廉、政府透明等因素外，就反腐敗制度本身來說，最重要的就是權(quán)力高度集中，責(zé)任高度明確。反腐敗機(jī)構(gòu)又直屬最高領(lǐng)導(dǎo)層。一旦發(fā)現(xiàn)腐敗，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任者就非常明確。也因?yàn)樨?zé)任明確，反腐敗機(jī)構(gòu)在預(yù)防腐敗方面更是盡職。當(dāng)然，另一個特點(diǎn)是，無論在新加坡還是香港，社會力量參與反腐敗也非常得力。
很顯然，當(dāng)內(nèi)部多元主義導(dǎo)致著諸多負(fù)面效應(yīng)的同時，外部多元主義缺失更進(jìn)一步使得腐敗不可收拾。外部多元主義并不是說，中國要像其他國家那樣，設(shè)立反對力量或者反對黨。反對黨并非反腐敗的有效機(jī)制。很多人相信，只有多黨制才能反腐敗。但從經(jīng)驗(yàn)看，這種觀點(diǎn)顯然過于簡單。世界上那些實(shí)現(xiàn)多黨制的社會，也同樣非常腐敗，甚至更為腐敗。從外部制約來看，社會的參與要比反對黨的參與更為有效。反對黨的參與就是要奪取政權(quán)，奪取政權(quán)之后也往往同樣腐敗。而社會的參與較少政治性，更多的是為了一個清廉政府，因此更能有效地反腐敗。不過，在中國，社會并沒有有效參與反腐敗的管道。一些制度例如舉報制度一直存在著，但往往是名不符實(shí)，在很多方面也會產(chǎn)生很多負(fù)面效果。應(yīng)當(dāng)指出的是，在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生之后，這種情況正在發(fā)生很快的變化。不過，社會對反腐敗的參與總體上看，仍然是需要通過非正式的管道。
那么，通過怎樣的制度改革才能實(shí)現(xiàn)有效的反腐敗呢？
一句話，要大力減少內(nèi)部多元主義，強(qiáng)化反腐敗機(jī)構(gòu)的權(quán)力。這方面，可以參照近年來大部制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個反腐敗大部制，整合目前各個反腐敗機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，在這個機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以設(shè)立不同的反腐敗部門。同時，這個結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)直屬最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。
面對大面積的腐敗，如何入手？在反腐敗的手段和政策層面，人們需要一些新思維。除非發(fā)動毛澤東時代那樣的大面積的群眾運(yùn)動，全面反腐敗不僅不可能，也很難有成效，更有可能產(chǎn)生巨大的反彈。毛澤東時代已經(jīng)過去，那個時代所特有的群眾運(yùn)動也過去了。面對新時代，人們應(yīng)當(dāng)換一種思維。首先，反腐敗要依靠已經(jīng)開始出現(xiàn)的“競爭性政治”。近代意義上的政治已經(jīng)在中國開始，那就是干部官員之間的“競爭”。目前的這種競爭，因?yàn)槊魑囊?guī)則的缺失，仍然很不規(guī)范，但最終逐漸會規(guī)范起來。各國政治經(jīng)驗(yàn)表明，政治競爭本身就會通過各種方式暴露官員的腐敗。實(shí)際上，今天中國很多腐敗案件的發(fā)生（包括那些在互聯(lián)網(wǎng)上曝光的案件）與其說是反腐敗的結(jié)果，倒不如說是“政治競爭”的結(jié)果。對執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)層來說，所需要的是要利用“政治競爭”這個大趨勢，而不是阻止這個大趨勢。
要給清廉一個機(jī)會
其次，更為重要的是要給清廉一個機(jī)會。中國的腐敗已經(jīng)發(fā)展到這種程度，以至于清廉者沒有生存的空間。很多腐敗官員并不是一開始就腐敗的，而是“屁股指揮腦袋”，到了一個腐敗的環(huán)境，就不得不腐敗。在黨內(nèi)，也并不是每一個官員都想腐敗，也有一些官員不想腐敗，但在全面腐敗的環(huán)境里，“清廉”就成為一個人的巨大負(fù)資產(chǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)考量的是如何給清廉一個機(jī)會？這是有可能的。例如可以通過人事錄用機(jī)制，在任命官員的時候，可以問其是否愿意公開財產(chǎn)。如果不愿意者，那么不被任用。這至少可以避免“帶病上崗”的局面，就是那些已經(jīng)腐敗的官員不再被繼續(xù)任用。這部分人肯定很大量，不可能人人都被查。但即使不去查他（她），至少可以中斷其生涯。而那些愿意公開財產(chǎn)的官員，則可以被繼續(xù)任用。
從具體的制度設(shè)計來看，也有很大的空間來改進(jìn)反腐敗的制度能力。首先，反腐敗機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以設(shè)立一個道德委員會。腐敗既可以是狹義上的經(jīng)濟(jì)腐敗，也可以是其他方方面面的，例如性賄賂、包二奶等等。這方面可以經(jīng)過道德委員會來處理。世界上很多國家都設(shè)立有針對官員操守的道德委員會。在中國，道德委員會可以強(qiáng)化黨政官員的職業(yè)倫理。中國歷來被視為是一個道德國度，對官員的道德壓力不僅必要，而且也可以對官員產(chǎn)生巨大的道德壓力。
其次，反腐敗不能是“左手”反“右手”。在一黨制下，反腐敗不力往往是因?yàn)椤白笫帧狈础坝沂帧敝�。大量的腐敗都發(fā)生在“一把手”群體，也就是黨的主要領(lǐng)導(dǎo)和其相關(guān)的官員�！包h的領(lǐng)導(dǎo)”原則表明黨的主要領(lǐng)導(dǎo)的重要性。在這樣的情況下，如何反腐��？要通過制度設(shè)計。反腐敗機(jī)構(gòu)要錯位設(shè)置，“下管一級”。和干部任命制度一樣，對下一級官員的監(jiān)督和檢查要有上一級反腐敗機(jī)構(gòu)來做。也就是說，反腐敗的權(quán)力不能由同一級官員來行使。同時，反腐敗機(jī)構(gòu)的工作人員的收入來源等等，都要和同一級政府割離，保證他們不受同一級政府的影響。
中國的腐敗已經(jīng)高度社會化，侵入社會的各個角落。從各國經(jīng)驗(yàn)來看，在如此廣度和深度的腐敗環(huán)境中，只有通過培養(yǎng)清廉官員，從精英開始，然后逐漸擴(kuò)展到社會的各個領(lǐng)域，最終才會有建設(shè)清廉政府和清廉社會的可能性。
在減少內(nèi)部多元主義的同時要增加外部多元主義，即引入社會力量參與反腐敗。但外部力量反腐敗也必須體現(xiàn)為制度行為。例如，社會審計制度很重要，很多方面可以讓專業(yè)的審計組織，尤其是那些具有良好聲譽(yù)的審計機(jī)構(gòu)來參與反腐敗。這樣可以避免內(nèi)部審計的弊端。這應(yīng)當(dāng)是中國行政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，即政府向社會收購服務(wù)。
再如，要有效利用媒體的力量，尤其是新媒體的力量。媒體至少能夠?yàn)檎魏托姓陌迪洳僮魍度胍恍╆柟�。媒體不僅僅可以揭露腐敗，更可以產(chǎn)生強(qiáng)大的社會壓力。腐敗能夠大行其道，能夠招搖過市，主要是因?yàn)闆]有陽光。如上所說，中國的媒體尤其是新媒體，已經(jīng)開始在揭露腐敗方面扮演一個積極的角色。但這方面需要提高其制度化的水平，而不能一直停留在偶然和自發(fā)的水平。如果沒有有效的法制的支撐，社會自發(fā)反腐敗所要承擔(dān)的高成本和風(fēng)險，會使得反腐敗不可持續(xù)。
總之，反腐敗是一項(xiàng)綜合政治工程。要找到重大的突破口，制度設(shè)計最為重要。如果繼續(xù)依賴于傳統(tǒng)運(yùn)動式的反腐敗運(yùn)動，繼續(xù)依靠超越法治的政治手段，表面上轟轟烈烈的反腐敗運(yùn)動最終會導(dǎo)致更多的腐敗。要遏制人性的腐敗，一整套可以導(dǎo)致清廉行為的制度是根本。
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