2008年年底，我國(guó)政府出臺(tái)“四萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃以應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，地方政府面臨大量的資金配套任務(wù)。數(shù)據(jù)顯示，這一年之前由我國(guó)各級(jí)各地的地方政府所設(shè)立的融資平臺(tái)，所發(fā)行的城投債規(guī)模都沒(méi)有超過(guò)600億元，2008年當(dāng)年甚至比上一年還要低，但2009年之后很快就迎來(lái)了一個(gè)前所未有的井噴。2009年城投債規(guī)模上升到1547.7億，此后也未回落至2008年及之前的水平。
城投債的發(fā)行在一定程度上緩解了地方政府的資金壓力，借以募集到的資金也投向了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相關(guān)項(xiàng)目具有極強(qiáng)的外部性，以及效益的延續(xù)性。比如高鐵，在剛剛建成之初的上座率并不高，引發(fā)了極大的輿論爭(zhēng)議，但幾年下來(lái)，國(guó)內(nèi)主要的高鐵線路在非節(jié)假日也已變得運(yùn)力緊張。當(dāng)然，城投債繁榮發(fā)展的背后，也不斷暴露出突出的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家和媒體因此經(jīng)常強(qiáng)調(diào)城投債、地方債務(wù)的危險(xiǎn)性。再加上金融系統(tǒng)同期大大放松了對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的信貸約束，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)也時(shí)而成為輿論焦點(diǎn)。
地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題不斷被提出，國(guó)家和各省級(jí)監(jiān)管部門(mén)也在收緊具體項(xiàng)目。許多地方的融資平臺(tái)的違規(guī)操作受到干預(yù)。但總體上，地方政府融資平臺(tái)和城投債的發(fā)展獲得了默認(rèn)許可，如前述，因?yàn)槠渲饕δ苁菫榻o國(guó)家經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃配套資金。上面給政策，或者既給政策也給一部分資金支持，要求地方自行籌集資金，以激發(fā)地方政府積極性，這種操作非常常見(jiàn)。從某種意義上講，如果地方政府融資平臺(tái)和城投債受到過(guò)多的干預(yù)，中央財(cái)政就將不得不承擔(dān)起更多的出資責(zé)任。
或者說(shuō)，在國(guó)家和各級(jí)地方之間分?jǐn)偝鞘谢�、公共物品、基礎(chǔ)設(shè)施籌資責(zé)任的模式，恰恰是過(guò)去30多年來(lái)“中國(guó)模式”的重要組成部分。這種模式有助于減輕中央財(cái)政的財(cái)力投入負(fù)擔(dān)、增強(qiáng)地方政府對(duì)項(xiàng)目的供給責(zé)任（也因此降低了中央出資項(xiàng)目在地方落實(shí)執(zhí)行中的道德風(fēng)險(xiǎn)）。問(wèn)題是，現(xiàn)有的城市化、基礎(chǔ)設(shè)施投建暴露出諸多弊病，地方政府融資平臺(tái)和城投債發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越明顯，地方政府性債務(wù)的存量之大已經(jīng)引起中央政府警惕。前述模式對(duì)于中國(guó)在城市化乃至經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的貢獻(xiàn)非常顯著，卻不可避免要成為一個(gè)舊時(shí)代的代名詞。地方政府及其控制的融資平臺(tái)需要更進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，按照資本市場(chǎng)認(rèn)可的方式融資，將風(fēng)險(xiǎn)完整的呈現(xiàn)在投資者面前，并以此來(lái)逐漸提升融資和資本使用的效率。
復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授王永欽領(lǐng)銜所著的《中國(guó)地方政府融資平臺(tái)的經(jīng)濟(jì)學(xué)：效率、風(fēng)險(xiǎn)與政策選擇》一書(shū)，近日由格致出版社與上海人民出版社聯(lián)合出版。這本篇幅不長(zhǎng)的論著，非常精要和清晰的敘述了我國(guó)城市化過(guò)程中地方政府融資的基本情況、地方政府性債務(wù)的資金來(lái)源和借債主體，并深入討論了地方政府融資平臺(tái)的實(shí)際效率、風(fēng)險(xiǎn)等重大問(wèn)題，就地方政府融資的改革與退出分別提出了短期和長(zhǎng)期建議方案。
書(shū)作者對(duì)地方政府融資平臺(tái)的效率給予了客觀評(píng)價(jià)，指出融資平臺(tái)的功能優(yōu)點(diǎn)，即降低地方政府與金融機(jī)構(gòu)之間的交易費(fèi)用、項(xiàng)目建設(shè)的管理和審批成本，并有效集合了原先分散的土地、市政設(shè)施、公益事業(yè)、部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)等資源，增加了各種資產(chǎn)的抵押價(jià)值，還培養(yǎng)和引入了較為專業(yè)的資產(chǎn)管理人才或團(tuán)隊(duì)。這些做法大大提升了地方政府融資平臺(tái)的效率，增加了資金籌集的數(shù)額。書(shū)作者將地方政府融資平臺(tái)定義為“受到融資約束的地方政府在城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的一種金融創(chuàng)新”。
地方政府融資平臺(tái)足夠有效，但其融資的實(shí)質(zhì)是利用土地及其衍生資產(chǎn)作為抵押品，再以證券化的方法發(fā)揮杠桿作用。土地增值無(wú)法長(zhǎng)期持續(xù)，這就因此需要設(shè)計(jì)替代性的融資安排。書(shū)作者討論了增強(qiáng)地方債透明度、統(tǒng)一發(fā)債和自主發(fā)債下的軟預(yù)算約束問(wèn)題、地區(qū)異質(zhì)性對(duì)不同地方債政策效果的影響、借發(fā)行地方債擺脫土地財(cái)政等問(wèn)題，并指出在當(dāng)前背景下，要充分發(fā)展具有優(yōu)質(zhì)抵押品的地方政府債券和企業(yè)債券，借此剝離房地產(chǎn)承載的過(guò)多的金融功能。
